Перевірка Держпраці на підставі заяви працівника

Інспекційні відвідування управління Держпраці завдають чимало проблем платникам податків. Такі перевірки можуть проводитися за надуманими підставами, а іноді й за їх відсутності взагалі, наприклад – за неіснуючою заявою фізичної особи. Розглянемо:

• коли вони можуть проводитися без попередження;
• які документи повинен мати бухгалтер під час перевірки щодо дотримання гарантій призовникам ;
• способи захисту пыд час перевірки Держпраці за заявою колишнього працівника.

Підстави для проведення інспекційного відвідування

Трапляються ситуації, коли фізична особа звертається до управління Держпраці із заявою про порушення підприємством трудового законодавства. Іноді причиною звернення є звільнення найманого працівника у зв’язку з призовом на військову службу та відмова підприємства виплачувати йому середню зарплату за цей період. На підставі такої заяви керівник управління Держпраці видає наказ та направлення на проведення інспекційного відвідування для перевірки дотримання гарантій, визначених у ч. 3 ст. 119 КЗпП. Платник податків допускає інспектора праці до проведення інспекційного відвідування. За результатами перевірки складається акт інспекційного відвідування, припис у разі виявлення порушень та попередження про відповідальність за порушення законодавства про працю (п. 16 Порядку здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю, затвердженого постановою КМУ від 21.08.19 р. № 823, далі – Порядок № 823).

Оскарження рішень, прийнятих за результатами перевірки

У зазначеній вище ситуації платнику податків слід оскаржити наказ про призначення інспекційного відвідування, акт та припис.

Крім того, йому слід з’ясувати обставини, що стали підставою для наказу про призначення інспекційного відвідування. Отримавши інформацію про те, що підставою для видання такого наказу слугувало звернення фізособи, платник податків має право будувати захист згідно із Законом від 05.04.07 р. № 877-V «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (далі – Закон № 877). Цей Закон визначає правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду у сфері господарської діяльності та повноваження органів державного нагляду, їх посадових осіб і права, обов'язки та відповідальність суб'єктів господарювання під час здійснення державного контролю.

Також підприємству слід урахувати, що відповідно до абзацу п’ятого ч. 1 ст. 6 Закону № 877 контролюючий орган має право проводити позаплановий захід державного контролю на підставі звернення фізичної особи про порушення, що спричинило шкоду її правам.

Водночас позаплановий захід з цих підстав здійснюється лише за погодженням центрального органу виконавчої влади (далі – ЦОВВ), що забезпечує формування державної політики у відповідній сфері державного нагляду. Якщо заходи контролю проводяться територіальними управліннями Держпраці, то таке погодження в розумінні ч. 1 ст. 6 Закону № 877 має здійснюватися Державною службою України з питань праці (далі – Держпраці). Отже, законодавство забороняє проводити інспекційне відвідування за заявою фізособи без додаткового дозволу Держпраці.

Підтвердженням такої позиції та вдалим прикладом захисту прав є постанова Сьомого апеляційного адміністративного суду від 12.09.19 р. у справі № 824/1322/18-а (далі – Постанова № 824/1322/18-а). Предметом судового оскарження слугував наказ управління Держпраці про проведення інспекційного відвідування, який було складено на підставі заяви фізособи про порушення її прав.

Надаючи оцінку спірним правовідносинам, суд звернув увагу сторін на відмінності в підставах призначення інспекційного відвідування, які передбачено чинним законодавством. Ураховуючи що проведення перевірки здійснювалося за заявою фізособи, суд застосував до правовідносин положення ч. 1 ст. 6 Закону № 877 та дійшов такого висновку:

«Як вбачається з вказаних вище норм, вони містять вказівку на те, що у випадку коли перевірка проводиться за зверненням особи, проведення такої перевірки повинно бути погоджене центральним органом виконавчої влади».

Надалі судом було визнано відсутність відповідного погодження Держпраці, що є самостійною підставою для визнання інспекційного відвідування незаконним, а прийнятих за її результатами рішень (акта, припису) – протиправними. На думку суду, відсутність погодження Держпраці навіть за наявності порушень підприємством вимог трудового законодавства є підставою визнання акта Держпраці протиправним.

Характер інспекційного відвідування

Бухгалтеру підприємства слід знати, що, отримавши повідомлення про порушення трудового законодавства від однієї фізособи, інспектор праці не може проводити перевірку щодо наявності таких порушень ще й відносно інших працівників підприємства.

Вищезгаданою Постановою № 824/1322/18-а було встановлено, що інспекційне відвідування, призначене на підставі абзацу п’ятого ч. 1 ст. 6 Закону № 877, дозволяє інспекторам праці проводити перевірку щодо обставин та особи, яка звернулася з таким порушенням. Суд зазначив:

«Отже, з урахуванням наведеної норми, вказане звернення повинне стосуватися порушень прав особи, яка звертається, а не інших осіб».

Судом було застосовано до правовідносин сторін абзац дев’ятий ч. 1 ст. 6 Закону № 877, який дає право контролюючому органу під час проведення позапланового заходу з’ясовувати лише ті питання, необхідність перевірки яких стала підставою для здійснення цього заходу, з обов`язковим зазначенням цих питань у направленні на проведення заходу державного нагляду.

Оскільки управління Держпраці вийшло за межі предмета інспекційного відвідування та здійснило перевірку щодо інших працівників підприємства, акт, на підставі якого було прийнято оскаржувану постанову, було визнано судом недопустимим доказом у справі.

За таких обставин платнику податків рекомендується уважно вивчати копію направлення про проведення інспекційного відвідування для встановлення підстав його призначення. Якщо з направлення вбачається, що перевірку призначено на підставі заяви фізособи, то підприємство має право з’ясувати, яка фізособа написала таку заяву. Водночас платник податків має право не надавати інформацію та документи щодо дотримання ним трудового законодавства щодо інших фізосіб, якщо інспекційне відвідування проводиться за заявою однієї фізособи щодо порушення її трудових прав.

Які документи треба мати під час інспекційного відвідування

У разі спору з колишнім працівником, якого було звільнено у зв’язку із призовом на військову службу та якому було відмовлено у виплаті середнього заробітку, бухгалтеру слід мати такі документи, які перевірятиме інспектор праці у зв’язку з порушенням прав працівника, призваного на військову службу.

Перелік документів, які потрібно надати під час перевірки Держпраці

Вивчення заяви, що стала підставою перевірки управління Держпраці

У разі призначення позапланового заходу державного нагляду на підставі заяви фізособи бухгалтеру підприємства рекомендується її вивчити. Така заява має відповідати вимогам ч. 1 ст. 5 Закону від 02.10.96 р. № 393/96-ВРУ «Про звернення громадян» (далі – Закон № 393).

Верховний Суд у постанові від 31.01.19 р. у справі № К/9901/17462/18 зазначив, що органи державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення насамперед повинні враховувати особливості правового регулювання, визначені законами у відповідній сфері, та міжнародними договорами.

Судом було зазначено, що контролюючий орган зобов’язаний звертати увагу на правила, перелічені в ч. 5 ст. 2 Закону № 877, та, якщо певні правовідносини не врегульовано законами у відповідній сфері або міжнародними договорами, звертатися до інших норм Закону № 877.

Водночас закону, який би регулював правовідносини зі здійснення державного контролю у сфері дотримання законодавства про працю та зайнятість населення, на сьогодні немає. А тому спеціальним законодавчим актом, який регулює ці правовідносини, є Закон № 877, незважаючи на те, що він регулює правовідносини зі здійснення державного нагляду у сфері господарської діяльності для багатьох органів контролю.

Суд зазначив:

«…перед початком здійснення позапланового заходу державного нагляду (контролю) посадові особи органів державного нагляду (контролю) зобов'язані пред'явити керівнику чи уповноваженій особі суб'єкта господарювання – юридичної особи, її відокремленого підрозділу, фізичній особі – підприємцю або уповноваженій ним особі, крім документів, передбачених цим Законом, додатково копію погодження центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у відповідній сфері державного нагляду (контролю), або відповідного державного колегіального органу на проведення такої перевірки».

Верховним Судом було зазначено також, що:

• оскільки інспекційне відвідування проводилося на підставі заяви фізособи, суди попередніх інстанцій зобов’язані були надати належну оцінку такій заяві, і якщо звернення не відповідає вимогам, зазначеним у ч. 1 ст. 5 Закону № 393, контролюючий орган зобов’язаний залишити його без розгляду;
• суди попередніх інстанцій не дослідили, яким чином було подано звернення фізособи: судом першої інстанції зазначено, що звернення подавалося в усній формі «на гарячу лінію», тоді як в іншій частині рішення він зазначає, що звернення подавалося в електронному вигляді та було надіслане на електронну адресу територіального управління Держпраці.

Верховний Суд установив, що до моменту завершення перевірки на ту саму електронну адресу управління Держпраці надійшов ще один лист від тієї самої фізособи про те, що вона не має жодних претензій до роботодавця. Водночас із матеріалів справи з’ясовано, що фізособу було допитано як свідка, і вона зазначила, що заяву подала не вона особисто, а її брат.

Зважаючи що суди попередніх інстанцій не надали належної оцінки заяві фізособи і навіть не встановили, як її було подано – у письмовому чи в електронному вигляді, Верховний Суд зауважив, що без з'ясування цих обставин неможливо встановити законність видання наказу про проведення позапланової перевірки, а так само і законність проведення перевірки. За результатами перегляду справи рішення суду першої та апеляційної інстанцій було скасовано, а справу направлено на новий судовий розгляд.

Чи потрібно витребовувати заяву фізичної особи

До початку проведення інспекційного відвідування інспектор праці не зобов’язаний пред’являти для ознайомлення платнику податків заяву фізособи, що стала підставою перевірки.

Водночас недотримання форми такої заяви, наприклад відсутність будь-яких реквізитів, зобов’язує контролюючий орган залишати її без розгляду на підставі ч. 8 ст. 5 Закону № 393. Тому платнику податків рекомендується витребувати таку заяву в управління Держпраці після проведення інспекційного відвідування або до його початку, направивши відповідний запит. Такі дії є правомірними виходячи з ч. 1 ст. 19 Закону від 13.01.11 р. № 2939-VI «Про доступ до публічної інформації». У разі ненадання управлінням Держпраці документів, що стали підставою для прийняття наказу на перевірку, платник податків має право заявити клопотання про витребування доказів на підставі ч. 1 ст. 80 КАСУ. Таке клопотання слід подавати разом із позовною заявою до адміністративного суду першої інстанції. У клопотанні має бути зазначено:

• який доказ витребовується (наприклад, заява фізособи про проведення інспекційного відвідування);
• обставини, які може підтвердити цей доказ, або аргументи, які він може спростувати (наприклад, невідповідність заяви вимогам ч. 1 ст. 5 Закону № 393 та обов’язок управління Держпраці залишити її без розгляду);
• підстави, з яких випливає, що цей доказ має відповідна особа. Зважаючи що наказ про призначення інспекційного відвідування видано на підставі заяви фізособи, контролюючий орган зобов’язаний мати копію такої заяви, а її відсутність є причиною визнання наказу про призначення інспекційного відвідування безпідставним;
• заходи, яких особа, що подає клопотання, вжила для отримання цього доказу самостійно. У клопотанні зазначається, що платник податків з метою отримання таких доказів звертався із запитом про надання доступу до публічної інформації, але управління Держпраці не надало на нього жодної відповіді або відмовило в його задоволенні.

За результатами розгляду клопотання про витребування доказів суд виносить ухвалу, яку платник податків має надіслати до контролюючого органу.

Водночас слід розрізняти клопотання про витребування доказів та клопотання про забезпечення доказів, оскільки відповідно до ч. 2 ст. 4 Закону від 08.07.11 р № 3674-VI «Про судовий збір» за подання клопотання про витребування доказів судовий збір не стягується, тоді як за клопотання про їх забезпечення стягується в розмірі 608,10 грн.

Допуск до перевірки інспектора праці

Важливе значення має факт допуску або недопуску інспекторів до інспекційного відвідування. У деяких випадках суди визнають наказ управління Держпраці актом індивідуальної дії, який припиняє свою дію після проведення інспекційного відвідування, і через це не знаходять підстав для оскарження такого наказу. У такому разі за наявності порушень управлінням Держпраці порядку призначення інспекційного відвідування платникам податків рекомендується скористатися правом на недопуск.

Зауважимо, що до 15.05.19 р. застосовувався Порядок здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю, затверджений постановою КМУ від 29.04.17 р. № 295 (далі – Порядок № 295), яку було скасовано постановою Шостого апеляційного адміністративного суду. На разі діє новий Порядок № 823.

Наголошуємо, що згідно зі ст. 16 Порядку № 295 у разі створення платником податків перешкод у діяльності інспектора праці, які виразилися у відмові в допуску до проведення відвідування (ненадання інформації, необхідної для проведення інспекційного відвідування або невиїзного інспектування; перешкода в реалізації інших прав, відсутності об'єкта відвідування або уповноваженої ним особи за місцезнаходженням, відсутності документів, ведення яких передбачено законодавством про працю), інспектор праці складав акт про неможливість проведення інспекційного відвідування із зазначенням відповідних причин.

Водночас п. 18 Порядку № 295 давав право інспектору праці зупиняти інспекційне відвідування за відсутності документів, ведення яких передбачено законодавством про працю. У такому разі інспектор складав акт про неможливість проведення інспекційного відвідування та разом із письмовою вимогою із зазначенням строку поновлення документів направляв його платнику податків. На час виконання такої вимоги строк проведення інспекційного відвідування або невиїзного інспектування зупинявся.

Порядок № 823 має аналогічні положення та права інспектора праці, водночас в абзаці другому ст. 10 зазначається, що перебіг строку проведення інспекційного відвідування, невиїзного інспектування починається із дня, що настає за днем надання об’єктом відвідування документів і пояснень, необхідних для його проведення.

У такому разі першим днем початку інспекційного відвідування щодо дотримання платником податків трудового законодавства стосовно працівників, яких було призвано на військову службу, є день надання платником податків документів, які зажадало управління Держпраці. Якщо такі документи не було надано платником податків, можна вважати, що перевірка не розпочалася, а платник податків скористався своїм правом на недопуск.

Бухгалтер має враховувати, що на підставі абзацу другого ст. 8 Порядку № 823 інспектор праці має право розпочати інспекційне відвідування без попередження платника податків про його початок, якщо вважатиме, що таке повідомлення може зашкодити його проведенню.

Тому днем початку проведення інспекційного відвідування з питань належного працевлаштування найманих працівників може бути день фактичного з’явлення інспектора праці на підприємстві з метою проведення перевірки.

Висновки

Починати проведення інспекційного відвідування без попередження платника податків інспектор праці має право лише з питань установлення факту наявності найманих працівників без належного трудового оформлення.

Тобто такі положення не можуть бути застосовані в разі встановлення порушень роботодавцем трудового законодавства щодо гарантій працівників, призваних на військову службу. За таких обставин інспектор праці на підставі п. 9 Порядку № 823 зобов’язаний пред’явити направлення та службове посвідчення, а платник податків має право скористатися правом на недопуск.