Проверка Гоструда на основании заявления работника

Инспекционные посещения управления Гоструда приносят немало проблем налогоплательщикам. Такие проверки могут проводиться по надуманным основаниям, а иногда и при их отсутствии вообще, например – по несуществующему заявлению физического лица. Рассмотрим:

• когда они могут проводиться без предупреждения;
• какие документы должен иметь бухгалтер при проверке соблюдения гарантий призывников;
• способы защиты при проверке Гоструда по заявлению бывшего работника.

Основания для проведения инспекционного посещения

Случаются ситуации, когда физическое лицо обращается в управление Гоструда с заявлением о нарушении предприятием трудового законодательства. Иногда причина обращения – увольнение наемного работника в связи с призывом на военную службу и отказ предприятия выплачивать ему среднюю зарплату за этот период. На основании такого заявления руководитель управления Гоструда издает приказ и выдает направление на проведение инспекционного посещения для проверки соблюдения гарантий, определенных в ч. 3 ст. 119 КЗоТ. Налогоплательщик допускает инспектора труда к проведению инспекционного посещения. По результатам проверки составляется акт инспекционного посещения, предписание в случае выявления нарушений и предупреждение об ответственности за нарушение законодательства о труде (п. 16 Порядка осуществления государственного контроля за соблюдением законодательства о труде, утвержденного постановлением КМУ от 21.08.19 г. № 823, далее – Порядок № 823).

Обжалование решений, принятых по результатам проверки

В указанной выше ситуации налогоплательщику следует обжаловать приказ о назначении инспекционного посещения, акт и предписание.

Кроме того, ему следует выяснить обстоятельства, ставшие основанием для приказа о назначении инспекционного посещения. Получив информацию о том, что основанием для издания такого приказа служило обращение физлица, налогоплательщик имеет право строить защиту согласно Закону от 05.04.07 г. № 877-V «Об основных принципах государственного надзора (контроля) в сфере хозяйственной деятельности» (далее – Закон № 877). Данный Закон определяет правовые и организационные основы, основные принципы и порядок осуществления государственного надзора в сфере хозяйственной деятельности и полномочия органов государственного надзора, их должностных лиц и права, обязанности и ответственность субъектов хозяйствования при осуществлении государственного контроля.

Также предприятию следует учесть, что в соответствии с абзацем пятым ч. 1 ст. 6 Закона № 877 контролирующий орган имеет право проводить внеплановое мероприятие государственного контроля на основании обращения физлица о нарушении, повлекшем ущерб его правам.

В то же время внеплановое мероприятие по этим основаниям проводится только по согласованию центрального органа исполнительной власти (далее – ЦОИВ), обеспечивающего формирование государственной политики в соответствующей сфере государственного надзора. Если мероприятия контроля проводятся территориальными управлениями Гоструда, то такое согласование в понимании ч. 1 ст. 6 Закона № 877 должно осуществляться Государственной службой Украины по вопросам труда (далее – Гоструда). То есть законодательство запрещает проводить инспекционное посещение по заявлению физлица без дополнительного разрешения Гоструда.

Подтверждением такой позиции и удачным примером защиты прав служит постановление Седьмого апелляционного административного суда от 12.09.19 г. по делу № 824/1322/18-а (далее – Постановление № 824/1322/18-а). Предметом судебного обжалования стал приказ управления Гоструда о проведении инспекционного посещения, составленный на основании заявления физлица о нарушении его прав.

Давая оценку спорным правоотношениям, суд обратил внимание сторон на различия в основаниях назначения инспекционного посещения, которые предусмотрены действующим законодательством. Учитывая что проверка проводилась по заявлению физлица, суд применил к правоотношениям положения ч. 1 ст. 6 Закона № 877 и пришел к следующему выводу:

«Як вбачається з вказаних вище норм, вони містять вказівку на те, що у випадку коли перевірка проводиться за зверненням особи, проведення такої перевірки повинно бути погоджене центральним органом виконавчої влади».

Затем суд признал отсутствие соответствующего согласования Гоструда, что является самостоятельным основанием для признания инспекционного посещения незаконным, а принятых по его результатам решений (акта, предписания) – противоправными. По мнению суда, отсутствие согласования Гоструда даже при наличии нарушений предприятием требований трудового законодательства служит основанием для признания акта Гоструда противоправным.

Характер инспекционного посещения

Бухгалтеру предприятия следует знать, что, получив сообщение о нарушении трудового законодательства от одного физлица, инспектор труда не может проводить проверку наличия таких нарушений еще и в отношении других работников предприятия.

Вышеупомянутым Постановлением № 824/1322/18-а было установлено, что инспекционное посещение, назначенное на основании абзаца пятого ч. 1 ст. 6 Закона № 877, позволяет инспекторам труда проводить проверку обстоятельств и лица, которое обратилось с таким нарушением. Суд отметил:

«Отже, з урахуванням наведеної норми, вказане звернення повинне стосуватися порушень прав особи, яка звертається, а не інших осіб».

Судом был применен к правоотношениям сторон абзац девятый ч. 1 ст. 6 Закона № 877, который дает право контролирующему органу при проведении внепланового мероприятия выяснять только те вопросы, необходимость проверки которых стала основанием для проведения этого мероприятия, с обязательным указанием этих вопросов в направлении на проведение мероприятия государственного надзора.

Поскольку управление Гоструда вышло за пределы предмета инспекционного посещения и осуществило проверку в отношении других работников предприятия, акт, на основании которого было принято обжалуемое постановление, был признан судом недопустимым доказательством по делу.

В таком случае налогоплательщику рекомендуется внимательно изучать копию направления о проведении инспекционного посещения для установления оснований его назначения. Если из направления следует, что проверка назначена на основании заявления физлица, то предприятие имеет право выяснить, какое физлицо написало такое заявление. В то же время налогоплательщик имеет право не предоставлять информацию и документы, касающиеся соблюдения им трудового законодательства в отношении других физлиц, если инспекционное посещение проводится по заявлению одного физлица по поводу нарушения его трудовых прав.

Какие документы нужно иметь при инспекционном посещении

В случае спора с бывшим работником, который был уволен в связи с призывом на военную службу и которому было отказано в выплате среднего заработка, бухгалтеру следует иметь документы, которые будет проверять инспектор труда в связи с нарушением прав работника, призванного на военную службу:

Перечень документов, которые нужно предоставить при проверке Гоструда

Изучение заявления, ставшего основанием проверки управления Гоструда

При назначении внепланового мероприятия государственного надзора на основании заявления физлица бухгалтеру предприятия рекомендуется его изучить. Такое заявление должно соответствовать требованиям ч. 1 ст. 5 Закона от 02.10.96 г. № 393/96-ВРУ «Об обращении граждан» (далее – Закон № 393).

Верховный Суд в постановлении от 31.01.19 г. по делу № К/9901/17462/18 отметил, что органы государственного надзора и контроля за соблюдением законодательства о труде и занятости населения в первую очередь должны учитывать особенности правового регулирования, определенные законами в соответствующей сфере, и международными договорами.

Суд отметил, что контролирующий орган обязан обращать внимание на правила, перечисленные в ч. 5 ст. 2 Закона № 877, и, если определенные правоотношения не урегулированы законами в соответствующей сфере или международными договорами, обращаться к другим нормам Закона № 877.

В то же время закона, который бы регулировал правоотношения по осуществлению государственного контроля в сфере соблюдения законодательства о труде и занятости населения, на сегодняшний день нет. Поэтому специальным законодательным актом, регулирующим данные правоотношения, является Закон № 877, несмотря на то, что он регулирует правоотношения по осуществлению государственного надзора в сфере хозяйственной деятельности для многих органов контроля.

Суд отметил:

«…перед початком здійснення позапланового заходу державного нагляду (контролю) посадові особи органів державного нагляду (контролю) зобов'язані пред'явити керівнику чи уповноваженій особі суб'єкта господарювання – юридичної особи, її відокремленого підрозділу, фізичній особі – підприємцю або уповноваженій ним особі, крім документів, передбачених цим Законом, додатково копію погодження центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у відповідній сфері державного нагляду (контролю), або відповідного державного колегіального органу на проведення такої перевірки».

Верховным Судом было отмечено также, что:

• поскольку инспекционное посещение проводилось на основании заявления физлица, суды предыдущих инстанций обязаны были дать надлежащую оценку такому заявлению, и если обращение не соответствует требованиям, указанным в ч. 1 ст. 5 Закона № 393, контролирующий орган обязан оставить его без рассмотрения;
• суды предыдущих инстанций не исследовали, каким образом было подано обращение физлица: судом первой инстанции сказано, что обращение подавалось в устной форме «на горячую линию», тогда как в другой части решения он говорит, что обращение подавалось в электронном виде и было отправлено на электронный адрес территориального управления Гоструда.

Верховный Суд установил, что до момента завершения проверки на тот же электронный адрес управления Гоструда поступило еще одно письмо от того же физлица о том, что оно не имеет никаких претензий к работодателю. В то же время по материалам дела выяснено, что физлицо было допрошено в качестве свидетеля, и оно утверждает, что заявление подало не оно лично, а его брат.

Учитывая что суды предыдущих инстанций не дали надлежащей оценки заявлению физлица и даже не установили, как оно было подано – в письменном или в электронном виде, Верховный Суд заметил, что без выяснения этих обстоятельств невозможно установить законность издания приказа о проведении внеплановой проверки, а также и законность проведения проверки. По результатам пересмотра дела решения суда первой и апелляционной инстанций были отменены, а дело направлено на новое судебное разбирательство.

Нужно ли истребовать заявление физлица

До начала проведения инспекционного посещения инспектор труда не обязан предъявлять для ознакомления налогоплательщику заявление физлица, ставшее основанием проверки.

В то же время несоблюдение формы такого заявления, например отсутствие каких-либо реквизитов, обязует контролирующий орган оставлять его без рассмотрения на основании ч. 8 ст. 5 Закона № 393. Поэтому налогоплательщику рекомендуется истребовать такое заявление в управления Гоструда после проведения инспекционного посещения или до его начала, направив соответствующий запрос. Такие действия правомерны исходя из ч. 1 ст. 19 Закона от 13.01.11 г. № 2939-VI «О доступе к публичной информации». В случае непредоставления управлением Гоструда документов, ставших основанием для издания приказа на проверку, налогоплательщик имеет право заявить ходатайство об истребовании доказательств на основании ч. 1 ст. 80 КАСУ. Такое ходатайство следует подавать вместе с исковым заявлением в административный суд первой инстанции. В ходатайстве должно быть указано:

• какое доказательство истребуется (например, заявление физлица о проведении инспекционного посещения);
• обстоятельства, которые может подтвердить это доказательство, или аргументы, которые оно может опровергнуть (например, несоответствие заявления требованиям ч. 1 ст. 5 Закона № 393 и обязанность управления Гоструда оставить его без рассмотрения);
• основания, из которых следует, что это доказательство имеет соответствующее лицо. Учитывая что приказ о назначении инспекционного посещения издан на основании заявления физлица, контролирующий орган обязан иметь копию такого заявления, а ее отсутствие служит причиной признания приказа о назначении инспекционного посещения безосновательным;
• меры, которые лицо, подавшее ходатайство, приняло для получения этого доказательства самостоятельно. В ходатайстве указывается, что налогоплательщик в целях получения таких доказательств обращался с запросом о предоставлении доступа к публичной информации, но управление Гоструда не предоставило какого-либо ответа на него или отказало в его удовлетворении.

По результатам рассмотрения ходатайства об истребовании доказательств суд выносит определение, которое налогоплательщик должен отправить в контролирующий орган.

В то же время следует различать ходатайство об истребовании доказательств и ходатайство об обеспечении доказательств, поскольку в соответствии с ч. 2 ст. 4 Закона от 08.07.11 г. № 3674-VI «О судебном сборе» за подачу ходатайства об истребовании доказательств судебный сбор не взимается, тогда как за ходатайство об их обеспечении взимается в размере 608,10 грн.

Допуск к проверке инспектора труда

Важное значение имеет факт допуска или недопуска инспекторов к инспекционному посещению. Иногда суды признают приказ управления Гоструда актом индивидуального действия, который прекращает свое действие после проведения инспекционного посещения, и поэтому не находят оснований для обжалования такого приказа. В таком случае при наличии нарушений управлением Гоструда порядка назначения инспекционного посещения налогоплательщикам рекомендуется воспользоваться правом на недопуск.

Заметим, что до 15.05.19 г. применялся Порядок осуществления государственного контроля за соблюдением законодательства о труде, утвержденный постановлением КМУ от 29.04.17 г. № 295 (далее – Порядок № 295), который был отменен постановлением Шестого апелляционного административного суда. На сегодняшний день действует новый Порядок № 823.

Обращаем внимание, что согласно ст. 16 Порядка № 295 при создании налогоплательщиком препятствий в деятельности инспектора труда, которые выразились в отказе в допуске к проведению посещения (непредоставлении информации, необходимой для проведения инспекционного посещения или невыездной инспекции; препятствии в реализации других прав, отсутствии объекта посещения или уполномоченного им лица по местонахождению, отсутствии документов, ведение которых предусмотрено законодательством о труде), инспектор труда составлял акт о невозможности проведения инспекционного посещения с указанием соответствующих причин.

В то же время п. 18 Порядка № 295 давал право инспектору труда приостанавливать инспекционное посещение при отсутствии документов, ведение которых предусмотрено законодательством о труде. В таком случае инспектор составлял акт о невозможности проведения инспекционного посещения и вместе с письменным требованием с указанием срока восстановления документов направлял его налогоплательщику. На время исполнения такого требования срок проведения инспекционного посещения или невыездной инспекции приостанавливался.

Порядок № 823 имеет аналогичные положения и права инспектора труда, в то же время в абзаце втором ст. 10 указывается, что течение срока проведения инспекционного посещения, невыездной инспекции начинается со дня, следующего за днем предоставления объектом посещения документов и объяснений, необходимых для его проведения.

В таком случае первым днем начала инспекционного посещения по поводу соблюдения налогоплательщиком трудового законодательства в отношении работников, которые были призваны на военную службу, является день предоставления налогоплательщиком документов, запрашиваемых управлением Гоструда. Если такие документы не были предоставлены налогоплательщиком, можно считать, что проверка не началась, а налогоплательщик воспользовался своим правом на недопуск.

Бухгалтер должен учитывать, что на основании абзаца второго ст. 8 Порядка № 823 инспектор труда имеет право начать инспекционное посещение без предупреждения налогоплательщика о его начале, если будет считать, что такое уведомление может помешать его проведению.

Поэтому днем начала проведения инспекционного посещения по вопросам надлежащего трудоустройства наемных работников может быть день фактического появления инспектора труда на предприятии в целях проведения проверки.

Выводы

Начинать проведение инспекционного посещения без предупреждения налогоплательщика инспектор труда имеет право только по вопросам установления факта наличия наемных работников без необходимого трудового оформления.

То есть такие положения не могут быть применены при установлении нарушений работодателем трудового законодательства, касающихся гарантий работников, призванных на военную службу. В таком случае инспектор труда на основании п. 9 Порядка № 823 обязан предъявить направление и служебное удостоверение, а налогоплательщик имеет право воспользоваться правом на недопуск.