Цільове призначення чи використання земельної ділянки?

Змінюємо вид угідь: було рілля – стали багаторічні насадження

Порядок зміни цільового призначення земельної ділянки

Ринок землі: підписано закон про мораторій

Отримання землі для ведення фермерського господарства

Акценти цієї статті:

• навіщо мораторій поширюється на зміну цільового призначення (використання) земельних ділянок;
• як правильно – цільове призначення чи використання земельної ділянки (роздуми на тему);
• що допоможе усунути прогалину в законодавстві.

Земельне законодавство України оперує низкою термінів, чітка межа між якими не завжди наявна. Перевірте себе: чи зможете ви однозначно визначити різницю між такими поняттями, як категорія земель, категорія земель за функцією використання, основне цільове призначення, цільове призначення, цільове використання, функціональне використання, вид використання? Наразі хочу торкнутися лише однієї проблеми – розмежування термінів «цільове призначення» та «цільове використання».

Підставою для написання цієї консультації стало неоднозначне тлумачення положень «мораторного» п. 15 Перехідних положень Земельного кодексу (далі – ЗК), згідно з яким до набрання чинності закону про обіг земель сільгосппризначення, але не раніше 01.01.19 р., не допускається зміна цільового призначення (використання) земельних ділянок, які перебувають у власності громадян та юросіб для ведення товарного сільгоспвиробництва, земельних ділянок, виділених в натурі (на місцевості) власникам земельних часток (паїв) для ведення особистого селянського господарства. Поміркуємо на цю тему.

Як же розуміти використання та призначення

Сама конструкція наведеного вище словосполучення допускає кілька тлумачень:

• використання є синонімом призначення;
• розкривши дужки, можемо прочитати «цільового призначення або цільового використання»;
• розкривши дужки, можемо прочитати «цільового призначення або використання».

Очевидно, що зміст мораторію (у цій частині) відрізнятиметься залежно від обраного тлумачення.

За першим (найпростішим) варіантом додане в дужках слово «використання» ні на що не впливає – заборона залишається тією самою.

Другий варіант вимагає уточнення самого терміна «цільове використання» (див. нижче).

Нарешті третій варіант надає занадто велику свободу в розширеному тлумаченні мораторію. Зокрема, під зміною використання можна розуміти як зміну угідь (скажімо, переведення ріллі в багаторічні насадження чи пасовищ в ріллю), так і (доведемо ситуацію до абсурду) зміну виду культур (земельну ділянку використовували для посівів пшениці, а стали вирощувати кукурудзу).

Тож який варіант є правильним?

Що про це сказано в законодавстві

Із прийняттям нового ЗК (набув чинності з 01.01.02 р.) одним із головних принципів земельного законодавства став обов’язок власників земельних ділянок (п. «а» ч. 1 ст. 91) та землекористувачів (п. «а» ч. 1 ст. 96) забезпечувати використання землі за цільовим призначенням. При цьому терміна «цільове використання» у ЗК взагалі не було.

Водночас зберігав чинність Український класифікатор цільового використання землі (УКЦВЗ), затверджений листом Держкомзему від 24.04.98 р. № 14-1-7/1205. Просте порівняння УКЦВЗ із нормами ЗК щодо цільового призначення (зокрема ч. 2 ст. 22, ст. 40–42) свідчить, що «цільове використання» в УКЦВЗ та «цільове призначення» у ЗК є тотожними термінами. Це підтверджується і практикою, коли цільове призначення земельних ділянок, відведених після набрання чинності ЗК, визначалося за УКЦВЗ. Фактично термін «цільове використання» застосовувався у значенні «використання за цільовим призначенням».

До 13.01.07 р. «мораторна» норма не містила терміна «використання» і звучала так:

«Встановити, що громадяни та юридичні особи, які мають у власності земельні ділянки для ведення селянського (фермерського) господарства та іншого товарного сільськогосподарського виробництва, а також громадяни України – власники земельних часток (паїв) не мають права до 01.01.07 р. продавати або іншим способом відчужувати належні їм земельні ділянки та земельні частки (паї), крім передачі їх у спадщину та при вилученні земель для суспільних потреб».

Зміни, зокрема щодо заборони зміни цільового призначення (користування), з’явилися з набуттям чинності Закону від 19.12.06 р. № 490-V «Про внесення змін до Земельного кодексу щодо заборони продажу земель сільськогосподарського призначення до прийняття відповідних законодавчих актів» (далі – Закон № 490). При цьому норма про заборону зміни цільового призначення була тільки в тексті законопроекту, підготовленому до другого читання. У тексті проекту, підготовленого до повторного другого читання, вона зникла, а вже при розгляді парламентом з’явилася знову в нинішньому вигляді. Зрозуміло, що в пояснювальній записці автори законопроекту жодним словом не згадали про необхідність застосування терміна «цільове призначення (користування)».

Ще раз наголосимо: на момент прийняття Закону № 490 терміни «цільове призначення» та «цільове використання» застосовувалися в тотожному значенні. Чому ж виникла необхідність уточнення вказаної норми?

Взагалі ідея заборони зміни цільового призначення була доволі слушною, адже обійти мораторій до запровадження цієї заборони було доволі просто – достатньо змінити цільове призначення земельної ділянки, а потім її можна вільно відчужувати. Що стосується заборони зміни цільового використання, то можливе пояснення знаходимо в правозастосовчій практиці.

Станом на 2006 рік набули певного поширення сумнівні схеми зміни цільового призначення земельних ділянок. Звичайна (законна) процедура такої зміни, врегульована ст. 20 ЗК та Порядком зміни цільового призначення земель, які перебувають у власності громадян або юридичних осіб, затвердженим постановою КМУ від 11.04.02 р. № 502, багатьма вважалася занадто складною. Вона (на відміну від сьогодення) передбачала отримання дозволу на підготовку проекту відведення земельної ділянки та п’ять обов’язкових погоджень цього проекту.

Ті, хто володів адміністративним (чи, якщо бути чесним, корупційним) ресурсом, знайшли простіший спосіб – замість зміни цільового призначення вони змінювали цільове використання (згодом – функціональне). І оскільки така процедура законодавчо не була врегульована, на практиці її проводили настільки просто, наскільки дозволяв той самий адміністративний (корупційний) ресурс.

Висновки

Усе вищевикладене дозволяє зробити висновок, що процитовану на початку консультації норму ЗК слід розуміти як заборону зміни цільового призначення або зміни цільового використання земельних ділянок, які підпадають під дію мораторію. З огляду на те що зміна цільового використання законодавством не врегульована і навіть сам термін «цільове використання» нормативно не визначений, заборона в цій частині є зайвою. Єдине можливе її застосування – це штучне створення перепон для зміни способу використання підмораторних ділянок, зокрема для зміни складу угідь.

Зрозуміло, що проблема має розв’язатися із припиненням мораторію. Хоча, виходячи з пріоритетності земель сільгосппризначення (ст. 23 ЗК), доцільно було б установити особливі умови зміни цільового призначення сільгоспземель. Один із варіантів – перегляд існуючої системи відшкодування втрат сільгоспвиробництва (гл. 36 ЗК). Це можна зробити на підзаконному рівні, оновивши Порядок визначення втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, які підлягають відшкодуванню, затверджений постановою КМУ від 17.11.97 р. № 1279, нормативи втрат в якому не мінялися з минулого століття.

Ну а поки розраховувати на те, що парламент викреслить із «мораторної» норми зайве слово («використання»), не доводиться, тому слідкуватимемо за офіційними роз’ясненнями Держгеокадастру із цього приводу.