Целевое назначение или использование земельных участков?

Порядок изменения целевого назначения земельного участка

Изменяем вид угодий: была пашня – стали многолетние насаждения

Рынок земли: подписан закон о моратории

Получение земли для ведения фермерского хозяйства

Акценты этой статьи:

• зачем мораторий распространяется на смену целевого назначения (использования) земельных участков;
• как правильно – целевое назначение или использование земельного участка (мысли на тему);
• что поможет устранить пробел в законодательстве.

Земельное законодательство Украины оперирует рядом терминов, четкая граница между которыми не всегда имеется. Проверьте себя: сможете ли вы однозначно определить разницу между такими понятиями, как категория земель, категория земель по функции использования, основное целевое назначение, целевое назначение, целевое использование, функциональное использование, вид использования? Сейчас хочу затронуть лишь одну проблему – разграничение терминов «целевое назначение» и «целевое использование».

Основанием для написания этой консультации стало неоднозначное толкование положений «мораторного» п. 15 Переходных положений Земельного кодекса (далее – ЗК), согласно которому до вступления в силу закона об обороте земель сельхозназначения, но не ранее 01.01.19 г., не допускается изменение целевого назначения (использования) земельных участков, которые находятся в собственности граждан и юрлиц для ведения товарного сельхозпроизводства, земельных участков, выделенных в натуре (на местности) владельцам земельных долей (паев) для ведения личного крестьянского хозяйства. Поразмышляем на эту тему.

Как же понимать использование и назначение

Сама конструкция приведенного выше словосочетания допускает несколько толкований:

• использование является синонимом назначения;
• раскрыв скобки, можем прочитать «целевого назначения или целевого использования»;
• раскрыв скобки, можем прочитать «целевого назначения или использования».

Очевидно, что содержание моратория (в этой части) будет отличаться в зависимости от выбранного толкования.

По первому (простейшему) варианту добавленное в скобках слово «использование» ни на что не влияет – запрет остается тот же.

Второй вариант требует уточнения самого термина «целевое использование» (см. ниже).

Наконец третий вариант предоставляет слишком большую свободу в расширенном толковании моратория. В частности, под изменением использования можно понимать как изменение угодий (скажем, перевод пашни в многолетние насаждения или пастбищ в пашню), так и (доведем ситуацию до абсурда) изменение вида культур (земельный участок использовали для посевов пшеницы, а стали выращивать кукурузу).

Так какой вариант правильный?

Что об этом сказано в законодательстве

С принятием нового ЗК (вступил в силу с 01.01.02 г.) одним из главных принципов земельного законодательства стала обязанность владельцев земельных участков (п. «а» ч. 1 ст. 91) и землепользователей (п. «а» ч. 1 ст. 96) обеспечивать использование земли по целевому назначению. При этом термина «целевое использование» в ЗК вообще не было.

В то же время сохранял действие Украинский классификатор целевого использования земли (УКЦИЗ), утвержденный письмом Госкомзема от 24.04.98 г. № 14-1-7/1205. Простое сравнение УКЦИЗ с нормами ЗК относительно целевого назначения (в частности, ч. 2 ст. 22, ст. 40–42) свидетельствует, что «целевое использование» в УКЦИЗ и «целевое назначение» в ЗК являются тождественными терминами. Это подтверждается и практикой, когда целевое назначение земельных участков, отведенных после вступления в силу ЗК, определялось по УКЦИЗ. Фактически термин «целевое использование» применялся в значении «использование по целевому назначению».

До 13.01.07 г. «мораторная» норма не содержала термина «использование» и звучала так:

«Установить, что граждане и юридические лица, которые имеют в собственности земельные участки для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства и другого товарного сельскохозяйственного производства, а также граждане Украины – владельцы земельных долей (паев) не вправе до 01.01.07 г. продавать или другим способом отчуждать надлежащие им земельные участки и земельные доли (паи), кроме передачи их по наследству и при изъятии земель для общественных нужд».

Изменения, в частности относительно запрета изменения целевого назначения (пользования), появились со вступлением в силу Закона от 19.12.06 г. № 490-V «О внесении изменений в Земельный кодекс относительно запрета продажи земель сельскохозяйственного назначения до принятия соответствующих законодательных актов» (далее – Закон № 490). При этом норма о запрете изменения целевого назначения была только в тексте законопроекта, подготовленном ко второму чтению. В тексте проекта, подготовленного к повторному второму чтению, она исчезла, а уже при рассмотрении парламентом появилась снова в нынешнем виде. Понятно, что в объяснительной записке авторы законопроекта ни одним словом не упомянули о необходимости применения термина «целевое назначение (пользование)».

Еще раз подчеркнем: на момент принятия Закона № 490 термины «целевое назначение» и «целевое использование» применялись в тождественном значении. Почему же возникла необходимость уточнения указанной нормы?

Вообще идея запрета изменения целевого назначения была довольно благоприятной, ведь обойти мораторий до внедрения этого запрета было довольно просто – достаточно изменить целевое назначение земельного участка, а потом его можно свободно отчуждать. Что касается запрета изменения целевого использования, то возможное объяснение находим в правоприменительной практике.

По состоянию на 2006 год получили определенное распространение сомнительные схемы изменения целевого назначения земельных участков. Обычная (законная) процедура такого изменения, урегулированная ст. 20 ЗК и Порядком изменения целевого назначения земель, которые находятся в собственности граждан или юридических лиц, утвержденным постановлением КМУ от 11.04.02 г. № 502, многими считалась слишком сложной. Она (в отличие от настоящего) предусматривала получение разрешения на подготовку проекта отвода земельного участка и пять обязательных согласований этого проекта.

Те, кто владел административным (или, если быть честным, коррупционным) ресурсом, нашли более простой способ – вместо изменения целевого назначения они меняли целевое использование (со временем – функциональное). И поскольку такая процедура законодательно не была урегулирована, на практике ее проводили настолько просто, насколько позволял тот же административный (коррупционный) ресурс.

Выводы

Все вышеизложенное позволяет сделать вывод, который процитированную в начале консультации норму ЗК следует понимать, как запрет изменения целевого назначения или изменения целевого использования земельных участков, которые подпадают под действие моратория. Учитывая то что изменение целевого использования законодательством не урегулировано и даже сам термин «целевое использование» нормативно не определен, запрет в этой части лишний. Единственное возможное его применение – это искусственное создание преград для изменения способа использования подмораторных участков, в частности для изменения состава угодий.

Понятно, что проблема должна решиться с прекращением моратория. Хотя, исходя из приоритетности земель сельхозназначения (ст. 23 ЗК), целесообразно было бы установить особые условия изменения целевого назначения сельхозземель. Один из вариантов – пересмотр существующей системы возмещения потерь сельхозпроизводства (гл. 36 ЗК). Это можно сделать на подзаконном уровне, обновив Порядок определения потерь сельскохозяйственного и лесохозяйственного производства, которые подлежат возмещению, утвержденный постановлением КМУ от 17.11.97 г. № 1279, нормативы потерь в котором не менялись с прошлого века.

Ну а пока рассчитывать на то, что парламент вычеркнет из «мораторной» нормы лишнее слово («использование»), не приходится, поэтому будем следить за официальными разъяснениями Госгеокадастра по этому поводу.