Межі дискреційних повноважень фіскальних органів

На сьогоднішній день адміністративні суди, при розгляді спорів із державними органами, переважно виходять із позиції, що судді, приймаючи рішення за конкретною справою, не має права переймати повноваження органів державної влади та давати їм вказівки щодо здійснення останніми дискреційних повноважень, а завдання адміністративного судочинства полягає не в забезпеченні ефективності державного управління, а в гарантуванні вимоги права, інакше був би порушений принцип поділу влади.

Подібна позиція, на думку багатьох, повністю узгоджується з положеннями Рекомендацій Комітету Міністрів Ради Європи щодо здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятих КМУ 11 березня 1980 року на 316-й нараді (далі – Рекомендації).

Нагадаємо, що в Рекомендаціях ідеться про те, що адміністративний орган може здійснювати дискреційні повноваження, користуючись певною свободою розсуду у випадку прийняття будь-якого рішення. Такий орган у силу наявності в нього дискреційних повноважень може вибирати з декількох варіантів допустимих рішень той, який уважає найбільш підходящим у даному випадку, у зв'язку із чим судам рекомендовано не втручатися в дискреційні повноваження державних органів.

Таким чином, Комітет Міністрів Ради Європи рекомендує судам не втручатися в повноваження державних органів, які мають характер дискреційних, тобто які дають можливість органу влади прийняти одне з декількох юридично законних і допустимих рішень.

Конституція України в ст. 19 указує, що органи влади та місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, у рамках повноважень і способом, передбаченим Конституцією та Законами України.

Таким чином, рішення держорганів можуть уважатися прийнятими в рамках дискреційних повноважень виключно у випадку, коли такий орган влади діє в рамках закону.

У цілому позиція судових органів, яка полягає в тому, що суд не може підмінювати орган державної влади, з урахуванням Рекомендацій, може мати місце і бути законною тільки у випадках, коли рішення органу влади є законним, тобто прийнятим на підставі, у рамках повноважень і способом, передбаченим законодавством України.

Як показує практика, органи влади та місцевого самоврядування, доводячи правомірність власного, оспорюваного суб'єктом господарювання, рішення, в адміністративних спорах найчастіше посилаються на те, що таке рішення прийняте в рамках дискреційних повноважень, а тому не може бути предметом судового розгляду.

На жаль, суди часто погоджуються з подібною правовою позицією, зокрема, це можна спостерігати протягом останніх декількох років у спорах з органами фіскальної служби в частині бюджетного відшкодування податку на додану вартість.

Постановою від 16.09.15 р. у справі № 21-881а15 Верховний Суд України змінив існуючу на той момент практику і дійшов правового висновку, що суд не може підмінювати орган влади й вирішувати питання про стягнення заборгованості (відшкодування ПДВ) з держбюджету, оскільки зазначені дії є виключними повноваженнями податкових органів та органів Казначейства.

Однак у такому випадку виникає запитання – чи можна ототожнювати «виключність повноважень» органів влади з дискрецією?

Безумовно ні, оскільки наявність «виключних повноважень» ніяк не означає, що орган влади діяв у рамках закону, більше того, визнання рішення органу державної влади незаконним автоматично виключає можливість здійснення таким державним органом своїх дискреційних повноважень, оскільки відсутні обов'язкові елементи «дискреції» – законність рішення та право вибору між законними рішеннями.

Більш того органи влади та місцевого самоврядування структуровані таким чином, що в кожного органу є свої «виключні повноваження», однак це жодним чином не означає, що суд обмежено в праві відновити порушені права, свободи або інтереси особи.

Відповідно до ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства (далі – КАС) завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене і своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів осіб від порушень із боку суб'єктів владних повноважень.

Також ст. 5 КАС дає особі право звернутися до адміністративного суду і просити про захист прав, інтересів шляхом визнання дій органу владних повноважень незаконними та зобов'язати утриматися від здійснення певних дій або здійснити певні дії.

Якщо виходити з логіки «виключності повноважень» органу влади як ознаки «дискреційних повноважень», то суд у принципі не може задовольнити вимоги та зобов'язати державний орган здійснити дії або утриматися від їх здійснення, що не є правомірним у розумінні Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод (далі – Конвенція), оскільки порушує право особи на ефективний захист.

Суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду із прав людини (ст. 6 КАС).

Закон від 02.06.16 р. № 1402-VIII «Про судоустрій і статус суддів» установлює, що правосуддя здійснюється в Україні на основах верховенства права відповідно до європейських стандартів і спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

Крім того, суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод і протоколів до неї, а також практику Європейського суду із прав людини і Європейської комісії із прав людини.

Так, Європейський суд із прав людини у своєму рішенні у справі «Рисовський проти України» (заява № 29979/04) визнав ряд порушень п. 1 ст. 6 Конвенції, ст. 1 Протоколу № 1 Конвенції, ст. 13 Конвенції в справі, пов'язаній із земельними правовідносинами, у ньому також викладено окремі стандарти діяльності суб'єктів владних повноважень, зокрема, розкрито елементи змісту принципу «хорошого управління».

Цей принцип, зокрема, передбачає, що в разі якщо справа впливає на такі основні права людини, як майнові права, державні органи повинні діяти своєчасно та належним і послідовним способом (див. Рішення у справах «Beyeler v. Italy» № 33202/96 , «Oneryildiz v. Turkey» № 48939/99, «Moskal v. Poland» № 10373/05).

Крім того, у рішеннях Європейського суду із прав людини склалася практика, яка підтверджує, що дискреційні повноваження не повинні використовуватися довільно, а суд повинен контролювати рішення, прийняті на підставі реалізації дискреційних повноважень максимально ефективно (див. Рішення у справі «Hasan and Chaush v. Bulgaria» № 30985/96).

Аналогічну позицію відображено в рішенні ВСУ від 17.04.18 р. у справі № 819/1430/17.

КСУ у своєму рішенні від 30.01.03 р. у справі № 3-рп/2003 також звернув увагу, що:

«Правосуддя за своєю суттю визнається таким лише за умови, що воно відповідає принципам справедливості й забезпечує ефективне відновлення порушених прав. Загальною Декларацією прав людини 1948 року передбачено, що кожна людина має право на ефективне відновлення порушених прав компетентними національними судами у випадках порушення його основних прав, гарантованих Конституцією або законом. Право на ефективний засіб захисту закріплене також у Міжнародному пакті про громадянські та політичні права та в Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод.

На цій підставі адміністративні суди, перевіряючи рішення, дію або бездіяльність суб'єкта владних повноважень на відповідність закріпленим ст. 2 КАС України критеріям, не втручається в дискрецію органу влади або місцевого самоврядування за межами перевірки за названими критеріями».

Таким чином, судами при розгляді публічно-правового спору повинен бути обраний найбільш ефективний із можливих способів захисту порушеного права у випадку, якщо рішення органу влади або місцевого самоврядування прийняте не відповідно до закону.

Крім того, досить показовим можна вважати рішення Європейського суду із прав людини від 24.03.88 р. у справі «Олссон проти Швеції», у якому було зазначено, що запорукою правильного застосування дискреційних повноважень є високий рівень правової культури державних службовців. Одночасно суди повинні відновлювати порушене право шляхом зобов'язання суб'єкта владних повноважень, у тому числі колегіальний орган повинен прийняти рішення щодо надання можливості, якщо відмову (рішення) визнано неправомірною, а інших підстав для відмови не вбачається.

Підбиваючи підсумки, можна констатувати, що сама по собі наявність в органу влади або місцевого самоврядування дискреційних повноважень не повинна бути для суду підставою для відмови в захисті прав, свобод та інтересів юридичних і фізичних осіб.

Суд зобов'язаний досліджувати рішення, дію або бездіяльність органу влади або місцевого самоврядування на предмет відповідності закону, а також забезпечити максимально ефективний захист правам, свободам та інтересам юридичних і фізичних осіб, у випадку, якщо державний орган діяв не відповідно до закону.

Крім того, наявність в органу влади або місцевого самоврядування дискреційних повноважень взагалі не може бути причиною відмови в задоволенні позовних вимог, якщо рішення, дія або бездіяльність такого органу не відповідає закону.

Таким чином, теза про неможливість втручання суду в дискреційні повноваження органів влади та місцевого самоврядування вимагає перегляду, у зв'язку зі своєю неспроможністю та невідповідності діючому законодавству.

ПРО АВТОРА:
Артем Устюгов –
провідний юрист податкової практики MORIS GROUP