Границы дискреционных полномочий фискальных органов

На сегодняшний день административные суды, при рассмотрении споров с государственными органами, преимущественно исходят с позиции, что судьи, принимая решение по конкретному делу, не вправе перенимать полномочия органов государственной власти и давать им указания относительно осуществления последними дискреционных полномочий, а задача административного судопроизводства заключается не в обеспечении эффективности государственного управления, а в гарантировании требования права, иначе был бы нарушен принцип разделения власти.

Подобная позиция, по мнению многих, полностью согласовывается с положениями Рекомендаций Комитета Министров Совета Европы относительно осуществления административными органами власти дискреционных полномочий, принятых КМУ 11 марта 1980 года на 316-м совещании (далее – Рекомендации).

Напомним, что в Рекомендациях идет речь о том, что административный орган может осуществлять дискреционные полномочия, пользуясь определенной свободой усмотрения в случае принятия какого-либо решения. Такой орган в силу наличия у него дискреционных полномочий может выбирать из нескольких вариантов допустимых решений тот, который считает наиболее подходящим в данном случае, в связи с чем судам рекомендовано не вмешиваться в дискреционные полномочия государственных органов.

Таким образом, Комитет Министров Совета Европы рекомендует судам не вмешиваться в полномочия государственных органов, которые имеют характер дискреционных, то есть дающих возможность органу власти принять одно из нескольких юридически законных и допустимых решений.

Конституция Украины в ст. 19 указывает, что органы власти и местного самоуправления, их должностные лица обязаны действовать лишь на основании, в рамках полномочий и способом, предусмотренным Конституцией и Законами Украины.

Таким образом, решения госорганов могут считаться принятыми в рамках дискреционных полномочий исключительно в случае, когда такой орган власти действует в рамках закона.

В целом позиция судебных органов, заключающаяся в том, что суд не может подменять орган государственной власти, с учетом Рекомендаций, может иметь место и быть законной только в случаях, когда решение органа власти является законным, то есть принятым на основании, в рамках полномочий и способом, предусмотренным законодательством Украины.

Как показывает практика, органы власти и местного самоуправления, доказывая правомерность собственного, оспариваемого субъектом хозяйствования, решения, в административных спорах зачастую ссылаются на то, что такое решение принято в рамках дискреционных полномочий, а потому не может быть предметом судебного рассмотрения.

К сожалению, суды часто соглашаются с подобной правовой позицией, в частности, это можно наблюдать на протяжении последних нескольких лет в спорах с органами фискальной службы в части бюджетного возмещения налога на добавленную стоимость.

Постановлением от 16.09.15 г. по делу № 21-881а15 Верховный Суд Украины изменил существующую на тот момент практику и пришел к правовому заключению, что суд не может подменять орган власти и решать вопрос о взыскании задолженности (возмещении НДС) с госбюджета, поскольку указанные действия являются исключительными полномочиями налоговых органов и органов Казначейства.

Однако в таком случае возникает вопрос – можно ли отождествлять «исключительность полномочий» органов власти с дискрецией?

Безусловно нет, поскольку наличие «исключительных полномочий» никак не означает, что орган власти действовал в рамках закона, более того, признание решения органа государственной власти незаконным автоматически исключает возможность осуществления таким государственным органом своих дискреционных полномочий, поскольку отсутствуют обязательные элементы «дискреции» – законность решения и право выбора между законными решениями.

Более того органы власти и местного самоуправления структурированы таким образом, что у каждого органа есть свои «исключительные полномочия», однако это никоим образом не означает, что суд ограничен в праве восстановить нарушенные права, свободы или интересы лица.

В соответствии со ст. 2 Кодекса административного судопроизводства (далее – КАС) заданием административного судопроизводства является справедливое, непредвзятое и своевременное разрешение судом споров в сфере публично-правовых отношений с целью эффективной защиты прав, свобод и интересов лиц от нарушений со стороны субъектов властных полномочий.

Также ст. 5 КАС дает лицу право обратиться в административный суд и просить о защите прав, интересов путем признания действий органа властных полномочий незаконными и обязать удержаться от осуществления определенных действий или осуществить определенные действия.

Если исходить из логики «исключительности полномочий» органа власти как признака «дискреционных полномочий», то суд в принципе не может удовлетворить требования и обязать государственный орган осуществить действия или удержаться от их осуществления, что не является правомерным в понимании Конвенции о защите прав человека и основоположных свобод (далее – Конвенция), поскольку нарушает право лица на эффективную защиту.

Суд применяет принцип верховенства права с учетом судебной практики Европейского суда по правам человека (ст. 6 КАС).

Закон от 02.06.16 г. № 1402-VIII «О судоустройстве и статусе судей» устанавливает, что правосудие осуществляется в Украине на основах верховенства права в соответствии с европейскими стандартами и направлено на обеспечение права каждого на справедливый суд.

Кроме того, суды применяют в качестве источника права при рассмотрении дел положения Конвенции о защите прав человека и основоположных свобод и протоколов к ней, а также практику Европейского суда по правам человека и Европейской комиссии по правам человека.

Так, Европейский суд по правам человека в своем решении по делу «Рисовский против Украины» (заявление № 29979/04) признал ряд нарушений п. 1 ст. 6 Конвенции, ст. 1 Протокола № 1 Конвенции, ст. 13 Конвенции по делу, связанному с земельными правоотношениями, в нем также изложены отдельные стандарты деятельности субъектов властных полномочий, в частности, раскрыты элементы содержания принципа «хорошего управления».

Этот принцип, в частности, предусматривает, что в случае если дело влияет на такие основополагающие права человека, как имущественные права, государственные органы должны действовать своевременно и надлежащим и последовательным способом (см. Решение по делам «Beyeler v. Italy» № 33202/96 , «Oneryildiz v. Turkey» № 48939/99, «Moskal v. Poland» № 10373/05). 

Кроме того, в решениях Европейского суда по правам человека сложилась практика, подтверждающая, что дискреционные полномочия не должны использоваться произвольно, а суд должен контролировать решения, принятые на основании реализации дискреционных полномочий максимально эффективно (см. Решение по делу «Hasan and Chaush v. Bulgaria» № 30985/96).

Аналогичная позиция отражена в решении ВСУ от 17.04.18 г. по делу № 819/1430/17.

КСУ в своем решении от 30.01.03 г. по делу № 3-рп/2003 также обратил внимание, что:

«Правосудие по своей сути признается таковым лишь при условии, что оно соответствует принципам справедливости и обеспечивает эффективное восстановление нарушенных прав. Общей Декларацией прав человека 1948 года предусмотрено, что каждый человек имеет право на эффективное восстановление нарушенных прав компетентными национальными судами в случаях нарушения его основных прав, гарантированных Конституцией или законом. Право на эффективное средство защиты закреплено также в Международном пакте о гражданских и политических правах и в Конвенции о защите прав человека и основоположных свобод.

На этом основании административные суды, проверяя решение, действие или бездеятельность субъекта властных полномочий на соответствие закрепленным ст. 2 КАС Украины критериям, не вмешивается в дискрецию органа власти или местного самоуправления за пределами проверки по названным критериям».

Таким образом, судами при рассмотрении публично-правового спора должен быть выбран наиболее эффективный из возможных способов защиты нарушенного права в случае, если решение органа власти или местного самоуправления принято не в соответствии с законом.

Кроме того, достаточно показательным можно считать решение Европейского суда по правам человека от 24.03.88 г. по делу «Олссон против Швеции», в котором было отмечено, что залогом верного применения дискреционных полномочий является высокий уровень правовой культуры государственных служащих. Одновременно суды должны восстанавливать нарушенное право путем обязательства субъекта властных полномочий, в том числе коллегиальный орган должен принять решение о предоставлении возможности, если отказ (решение) признан неправомерным, а других оснований для отказа не усматривается.

Подводя итоги, можно констатировать, что само по себе наличие у органа власти или местного самоуправления дискреционных полномочий не должно являться для суда основанием для отказа в защите прав, свобод и интересов юридических и физических лиц. 

Суд обязан исследовать решение, действие или бездеятельность органа власти или местного самоуправления на предмет соответствия закону, а также обеспечить максимально эффективную защиту правам, свободам и интересам юридических и физических лиц, в случае, если государственный орган действовал не в соответствии с законом.

Кроме того, наличие у органа власти или местного самоуправления дискреционных полномочий вообще не может быть причиной отказа в удовлетворении исковых требований, если решение, действие или бездеятельность такого органа не соответствует закону.

Таким образом, тезис о невозможности вмешательства суда в дискреционные полномочия органов власти и местного самоуправления требует пересмотра, в связи со своей несостоятельностью и несоответствию действующему законодательству.

ОБ АВТОРЕ:
Артем Устюгов –
ведущий юрист налоговой практики MORIS GROUP