Аналіз законопроектів по реформуванню системи охорони здоров’я

Сьогодні вся медична спільнота широко обговорює медичну реформу, щодо якої в середині липня цього року було подано до Парламенту три урядові (ініційовані МОЗ України) і три альтернативні законопроекти, ініційовані народним депутатом України, заступником голови Комітету Верховної Ради України з питань охорони здоров’я Олегом Мусієм. Ми спробуємо коротко проаналізувати суть цих проектів та основні відмінності.

Перш за все розглянемо урядовий законопроект«Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо удосконалення законодавства з питань охорони здоров’я» (реєстр. № 2309а) та альтернативний законопроект за реєстр. № 2309а-1.

На рисунку продемонстровано, як можуть бути реорганізовані заклади охорони здоров’я за умови, що один із законопроектів буде прийнято.

Обидва законопроекти передбачають реорганізацію закладів охорони здоров’я — бюджетних установ (тобто установ, що повністю утримуються за рахунок бюджету) в державні та комунальні підприємства. Такі підприємства будуть здійснювати господарську діяльність лише у сфері медичного обслуговування на основі відповідних договорів про медичне обслуговування населення, що укладаються з розпорядниками бюджетних коштів.

При цьому урядовий законопроект не обмежує форми підприємств для цілей такої реорганізації. Таким чином, він дозволяє перетворення існуючих державних медичних установ як в державні комерційні, так і в казенні підприємства. У свою чергу, комунальні установи підлягають перетворенню в комунальні комерційні або некомерційні підприємства. Реорганізація закладу охорони здоров’я, в тому числі визначення форми підприємства, в яке він перетворюється, буде здійснюватися на підставі рішення органу державної влади чи місцевого самоврядування, до сфери управління якого належить заклад охорони здоров’я.

Урядовий законопроект також припускає можливість подальшої корпоратизації комерційних підприємств у сфері охорони здоров’я. Це означає, що заклади охорони здоров’я — бюджетні установи, які будуть реорганізовані в державні чи комунальні комерційні підприємства, потенційно можуть в подальшому перетворюватися в акціонерні товариства (далі — АТ) чи товариства з обмеженою відповідальністю (далі — ТОВ). При цьому 100% акцій/часток в АТ та ТОВ, що утворюються таким чином, мають знаходитися у державній (комунальній) власності, тобто зміни форми власності закладу охорони здоров’я у такому разі не відбуватиметься.

Можливість перетворення закладів охорони здоров’я у державні/комунальні комерційні підприємства, а в подальшому — в державні АТ або ТОВ викликала певні зауваження до проекту з точки зору їх можливої приватизації та банкрутства. Дійсно, за загальними нормами українського законодавства державні комерційні підприємства (на відміну від казенних), а також державні АТ/ТОВ потенційно можуть бути приватизовані та визнаватися банкрутами за особливою процедурою. Але безумовно, приватизація не відбувається просто в силу того, що підприємство має певну організаційно-правову форму. Для цього необхідне прийняття окремих рішень, дотримання приватизаційної процедури. Здійснення таких кроків урядовий законопроект не передбачає. Більше того, згідно зі ст. 49 Конституції України існуюча мережа державних і комунальних закладів охорони здоров’я не може бути скорочена, що можна тлумачити як фактичну заборону їх приватизації незалежно від організаційно-правової форми.

У той же час було б корисним отримати від розробників урядового законопроекту більш детальне пояснення щодо мети різноманіття організаційно-правових форм для реорганізованих закладів охорони здоров’я. Наприклад, корпоратизація державних та комунальних підприємств на практиці дійсно досить часто є частиною підготовки до приватизації, а така її форма, як перетворення у ТОВ, взагалі є новелою для українського законодавства. Не зовсім зрозуміло, навіщо така можливість необхідна саме в контексті реформи системи охорони здоров’я.

У цьому зв’язку варто також звернути увагу на умови управління об’єктами державної власності. Так, за чинним законодавством, АТ, 100% акцій якого належить державі і яке було утворене з державного підприємства, не має права безоплатно передавати закріплене за ним майно іншим юридичним особам чи громадянам, крім випадків, передбачених законом. Відчужувати майно, що належить до основних фондів, таке АТ має право лише за попередньою згодою органу, який здійснює управління корпоративними правами держави, і лише на конкурентних засадах, якщо інше не встановлено законом. Враховуючи, що урядовий законопроект передбачає можливість перетворення державних підприємств не лише в АТ, а і в ТОВ, доцільно встановити аналогічні прямі обмеження і на розпорядження майном ТОВ для уникнення можливих зловживань у цій сфері.

Щодо альтернативного законопроекту, то він звужує перелік форм державних і комунальних підприємств, в які можуть бути реорганізовані заклади охорони здоров’я — бюджетні установи. Зокрема, такі підприємства можуть бути тільки некомерційними, їх подальша корпоратизація (перетворення на АТ або ТОВ) не передбачається. «Некомерційний» статус підприємства означає, що його основна господарська діяльність проводиться без мети одержання прибутку (що не виключає можливість його отримання).

Майно за некомерційними підприємствами закріплюється на праві оперативного управління, у той час як комерційні підприємства діють на основі права господарського відан­ня, що є дещо ширшим за обсягом повноважень. Крім того, згідно з альтернативним законопроектом, заклади охорони здоров’я — бюджетні установи можуть також перетворюватися у державні некомерційні установи або комунальні некомерційні установи.

Слід зазначити, що запропонована альтернативним законопроектом класифікація закладів охорони здоров’я за організаційно-правовою формою є дещо нестандартною. Так, наприклад, чинне господарське законодавство не передбачає такої організаційно-правової форми, як державне некомерційне підприємство, що створює питання відносно його правового статусу, в тому числі з точки зору приватизації.

ПИТАННЯ БАНКІВСЬКИХ РАХУНКІВ

На відміну від урядового, альтернативний законопроект передбачає можливість закладів охорони здоров’я мати рахунки, крім банківських установ, в органах державного казначейства.

Урядовий законопроект дозволяє казенним підприємствам у галузі охорони здоров’я відкривати рахунки в будь-яких комерційних банках, а не лише в державних, нарівні з іншими видами підприємств. З цього приводу Головне науково-експертне управління Апарату Верховної Ради України (далі — Науково-експертне управління) зазначає про ризики такого підходу в зв’язку з фінансовою кризою і ліквідацією значної кількості комерційних банків. Для альтернативного законопроекту це положення не є актуальним, оскільки він не включає казенні підприємства до переліку дозволених організаційно-правових форм закладів охорони здоров’я.

ФІНАНСУВАННЯ ТА АДМІНІСТРУВАННЯ

Обидва проекти уточнюють джерела фінансування охорони здоров’я. Вони також передбачають, що кошти, не використані реорганізованими закладами охорони здоров’я у поточному році, не будуть вилучатися та можуть використовуватися на оновлення матеріально-технічної бази та інше фінансування діяльності. Крім того, невикористання коштів у поточному році не буде підставою для зменшення обсягів бюджетного фінансування у наступному році за умови належного виконання договору про медичне обслуговування населення.

Урядовий законопроект також тимчасово (до 2020 р.) звільняє заклади охорони здоров’я, що будуть реорганізовані в державні та комунальні підприємства, від складення та затвердження фінансових планів, а також регулярного відрахування частини чистого прибутку до державного бюджету. Відповідні положення відсутні в альтернативному законопроекті, що, швидше за все, пов’язано з передбаченим ним виключно некомерційним (тобто неприбутковим) статусом реорганізованих закладів охорони здоров’я.

Обидва проекти не містять значних відмінностей щодо порядку переоформлення ліцензій; врегулювання питань укладення договорів про медичне обслуговування населення; особливостей, що виникають у ході реорганізації (правона­ступництво, порядок передачі нерухомого майна та ін.); порядку призначення керівників державних та комунальних закладів охорони здоров’я, обрання яких буде здійснюватися за конкурсом; створення в закладах охорони здоров’я наглядових рад для здійснення громадського контролю.

Слід відзначити, що Науково-експертне управління зробило висновок про ряд невідповідностей законодавству урядового законопроекту (які за змістом у багатьох випадках є актуальними і для альтернативного законопроекту), зокрема в перехідних та прикінцевих положеннях.

БЮДЖЕТНІ ПИТАННЯ

Інші два законопроекти, урядовий (реєстраційний № 2311а) та альтернативний (№ 2311а‑1), стосуються внесення змін до Бюджетного кодексу України. Обидва проекти передбачають віднесення оплати послуг за договорами про медичне обслуговування населення до захищених видатків бюджету, тобто видатків, обсяг яких не може скорочуватися навіть при виникненні/зростанні бюджетного дефіциту. Урядовий проект, крім цього, відносить до таких видатків загальне фінансування державних та комунальних закладів охорони здоров’я.

При цьому, згідно з урядовим законопроектом, з 1 січня 2017 р. кошти державного бюджету та субвенції місцевим бюджетам не зможуть використовуватися на фінансування закладів охорони здоров’я — бюджетних установ та оплату послуг таких закладів за договорами про медичне обслуговування населення. З цієї ж дати відповідні видатки для бюджетних установ втратять статус захищених, і їх фінансування буде можливим лише за рахунок місцевих бюджетів (не враховуючи субвенції). Таким чином, ці положення фактично встановлюють часові рамки для проведення першого етапу реформи, вимагаючи проведення реорганізації закладів охорони здоров’я протягом 2016 р. Згідно з коментарями МОЗ України, цей строк потенційно може бути продовжений відповідно до зауважень міжнародних організацій.

На відміну від урядового законопроекту, альтернативний проект № 2311а‑1 не містить часових обмежень для проведення реорганізації закладів охорони здоров’я в державні/комунальні підприємства. Однак він передбачає, що до захищених бюджетних видатків буде відноситися лише оплата послуг тим закладам охорони здоров’я, які були реорганізовані в рамках реформи, що може стати стимулом для прискорення процесу реорганізації. Альтернативний законопроект також містить ряд положень щодо розподілу медичної субвенції в розрізі видів медичної допомоги, які відсутні в урядовому законопроекті.

ПОДАТКИ ТА ІНШІ ПИТАННЯ

Урядовий законопроект за реєстраційним № 2310а передбачає внесення змін до Податкового кодексу щодо звільнення до 2020 р. реорганізованих закладів охорони здоров’я — державних та комунальних підприємств — від сплати податку на прибуток. Альтернативного законопроекту немає, очевидно тому, що в «альтернативній» версії всі реорганізовані підприємства/установи мають бути неприбутковими.

Крім того, до пакета альтернативних законопроектів щодо реформи системи охорони здоров’я входить окремийзаконопроект «Про засади державної політики охорони здоров’я» (№ 2409а). Він є більш загальним і програмним документом, регулює дещо інші відносини і не має аналогу в урядовому пакеті. Проект № 2409а містить принципи реалізації державної політики у галузі, положення про її формування, впровадження національних та регіональних програм розвитку системи охорони здоров’я, повноваження державних органів в цьому контексті та ін.

ВИСНОВКИ

Загалом урядові та альтернативні законопроекти мають дуже багато спільного (не враховуючи альтернативний проект № 2409а, який є більш загальним документом). Щодо тих декількох розбіжностей, які між ними існують, вважаємо, що важливим є їх конструктивне широке обговорення, в тому числі з представниками громадськості і професійної спільноти.

На жаль, на сьогодні в публічному просторі ми переважно чуємо більш загальні коментарі від розробників законопроектів, без детального обґрунтування переваг та недоліків кожного із запропонованих підходів. Обидва пакети законопроектів також потребують певного доопрацювання з точки зору деталей та техніки їх впровадження, однак, безумовно, для зрушення з мертвої точки в першу чергу необхідний консенсус із концептуальних питань.

Джерело:http://www.apteka.ua/article/340432