Результати розслідування бізнес-омбудсмена щодо феномену податкових перевірок

Національна стратегія доходів України до 2030 року визначає відновлення довіри платників податків до податкових органів однією із головних цілей, від якої залежить успішність проведення подальших реформ. 

Бізнес та професійна спільнота здебільшого сприймають податкові перевірки як фіскально-каральний інструмент держави та згідно з дослідженням Ради бізнес-омбудсмена (далі – Рада) оцінюють свою довіру до регіональних податкових органів в контексті проведення перевірок на рівні 13 %, а до центрального апарату ДПС – 19 %. 

Щорічно 99+% податкових надходжень до бюджету забезпечуються за рахунок добровільної сплати податків, а частка надходжень від донарахованих грошових зобов’язань після 2017 року ніколи не досягала 1 % в загальній сумі податкових надходжень. 

Відповідно до відомостей ДПС у середньому протягом 2017–2021 років у 74 % випадків податкові перевірки (за виключенням камеральних) завершувалися складанням актів, а в 2022–2023 роках цей показник зріс до 85 %. 

Протягом останніх семи років загальна тенденція результатів фактичних та планових перевірок є сталою: більше 90 % цих перевірок завершуються складанням акту. Для позапланових перевірок тенденція є суттєво іншою: якщо в 2017 році більше половини позапланових перевірок завершувались складанням довідок, то з 2018 року пропорція почала змінюватись у бік поступового збільшення актів, досягнувши в 2023 році максимальної позначки – 75 %. 

На основі аналізу останніх семи років Рада встановила, що з року в рік існують суттєві «розриви» між сумами нарахувань, узгоджень та фактичними надходженнями до бюджету. За цей період, не беручи до уваги 2020 і 2022 роки, коли діяв мораторій на проведення перевірок, річна сума донарахувань зросла з 34 млрд грн у 2017 році до 90 млрд грн у 2021 році та до 75 млрд грн у 2023 році. Натомість, попри такий приріст донарахувань, протягом цього ж часового проміжку похідні від них суми узгоджень та фактичних надходжень до бюджету, були істотно меншими. Так, рівень узгоджень у 2017–2023 роках коливався від 23 % (2021) до 64 % (2017), а бюджетних надходжень – від 4 % (2023) до 16 % (у 2017). Таким чином, чітко прослідковується закономірність, що крізь роки донараховані за результатами податкових перевірок суми лише в дуже малій частині перетворюються у реальні надходження до бюджету. 

У той час як Нацстратегія зосереджує свою увагу довкола пошуку більш ефективних та дієвих методів управління податковим боргом для, зокрема, скорочення «розриву» між узгодженими і сплаченими зобов’язаннями, велика проблема існує на крок раніше – відносно рівня узгодження результатів перевірок у порівнянні із рівнем донарахувань. Цей показник перестав визначатися як один із КРІ для ДПС після 2020 року (до того він встановлювався на рівні 30–35 %, а стратегічну ціль було визначено на рівні 75 %; у 2023 році показник сягнув 33 %, що на половину менше за стратегічне значення). Однак саме рівень узгодження найбільше турбує бізнес, оскільки по суті демонструє кількість обґрунтованих донарахувань, тобто тих, які в подальшому підтверджуються за результатами оскаржень. 

Відстрочення моменту узгодження донарахувань впливає на зміну вартості грошей у часі. Зокрема, це стосується сум бюджетного відшкодування ПДВ, які можуть «зависнути» у бюджеті на роки. Адже якщо держава згодом зможе компенсувати собі зміну вартості грошей у часі по донарахованих зобов’язаннях пенею, дзеркальна норма щодо виплати пені бізнесу за затримані суми бюджетного відшкодування зупинена на період дії воєнного, надзвичайного стану. Це свідчить про суттєвий дисбаланс сил, що також не сприяє побудові довірливих відносин та провокує корупційні ризики. 

За результатами аналізу ситуації довкола адміністративного і судового оскарження результатів податкових перевірок на основі опрацьованих Радою скарг вдалося встановити таке: впродовж 2017–2023 років з-поміж 1 430 скарг Рада взяла в роботу 1 152 скарги (81 %): 408 скарг (35 %) Рада закрила у зв’язку із успішним досудовим оскарженням на рівні ДПС, решта ж справ були закриті у зв’язку із недосягненням успіху в процесі адміністративного оскарження. Скаржники Ради звернулися до суду у 644 справах, тобто у ~87 % справ, закритих без успіху, і відсоток справ, де результат повністю або у більшій частині на користь бізнесу, становить ~85 %. Таким чином, із статистики Ради вбачається, що рівень підтвердження судом рішень процедури адміністративного оскарження складає лише ~15 %. Рада вважає, що це може свідчити про досить низький рівень підтверджуваності рішень адміністративного оскарження, враховуючи адміністративні і бізнесові ресурси, що витрачаються впродовж всіх етапів цих тривалих процедур. 

Упродовж 2017–2023 років бізнесу було донараховано 2 млрд грн грошових зобов’язань. У цей час у суді всього перебувало 358,3 млрд грн донарахувань, що, не вдаючись до аналізу причин такого перевищення, є очевидним виявом масового невизнання суб’єктами господарювання результатів податкових перевірок. 

Мінфін у паспортах бюджетних програм щорічно визначає такий кількісний КРІ, як частка спорів, вирішених судами різних інстанцій на користь органів ДПС. Останніми роками у кількісному виразі він був встановлений на рівні ~44 % та вартісному – ~56 %. І хоча податкові органи, як правило, досягають ці КРІ, особливо у вартісному вимірі, вони уособлюють собою важливу роль суду в податкових відносинах і показують, що для держави ситуація залишається прийнятною, навіть якщо податкова програє близько половини судових справ. 

Судове оскарження податкових спорів у місті Києві та Київській області, де зареєстрована чи не половина українських платників податків, заблоковане: після ліквідації ОАСК у грудні 2022 року адміністративними судовими справами столичних платників займається Київський окружний адміністративний суд, який раніше розглядав справи тільки Київської області. Вже понад рік цей суд, у якому наразі працює лише 27 суддів, намагається впоратись із власним «обласним» навантаженням, а також «столичним», яке раніше розподілялось між 49 суддями ліквідованого ОАСК. За 2023 рік відсоток розгляду справ КОАС складав 43 %, що свідчить про досить значне накопичення нерозглянутих справ. 

Рада систематично зустрічається із випадками непослідовних дій держави у податковій сфері. Особливо боляче сприймає непередбачуваність правового регулювання бізнес, який і так змушений мати справу з високим рівнем невизначеності, зумовленим спершу карантином, а пізніше – війною. 

Генерування щороку десятків тисяч актів, які, з досвіду Ради, не рідко є вкрай формалістичними і недостатньо обґрунтованими, значна частина яких не встоює після років у судах, створює адміністративну, правоохоронну, юридичну і судову метушню, яка суттєво не збільшує податкові надходження до бюджету України. Такий підхід створює невиправдані обтяження для українського бізнесу, пов’язані із захистом в межах адміністративних і судових процедур, відбираючи час у керівників та оборотний капітал у підприємств, який міг би бути більш вдало використаний для досягнення цілей воєнного часу і повоєнного відновлення. І, що навіть гірше, це продовжує підривати довіру між платниками податків та податковими органами, яку Нацстратегія прагне відновити. 

Впродовж останніх семи років, навіть попри ліквідацію ДФС і утворення ДПС, неодноразову зміну керівництва різних рівнів, непослідовні спроби встановити ключові показники ефективності, конфігурація ключових проблем довкола податкових перевірок в цілому не змінилася. Подекуди вони навіть поглибилися і не відповідають меті мобілізації національної економіки. Отже, колишні рекомендації Ради у цій сфері здебільшого залишаються актуальними. 

Цей звіт також містить ідеї з приводу покращення існуючого стану речей: 

• формування уповноваженим керівництвом ДПС нового напряму політики для забезпечення застосування принципу верховенства права і практик, що відповідали б засадам пропорційності, обґрунтованості та справедливості результатів податкових перевірок; 
• впровадження принципу «спершу консультування», основною метою якого є комунікація із платниками податків з метою виправлення помилок перед визначенням грошового зобов’язання чи штрафної санкції; 
• посилення ролі юридичних департаментів в органах ДПС на етапі податкових перевірок задля здійснення вже на рівні територіального органу ДПС повноцінного аналізу якості висновків, до яких попередньо прийшли аудитори, та для невідкладного врахування їх судових перспектив; 
• зменшення кількості справ в адміністративних судах, особливо у місті Києві після ліквідації ОАСК, наприклад, шляхом впровадження альтернативних методів вирішення спорів. З цією метою наразі Рада розширює свої можливості для використання інструментів медіації; 
• розробка цільових та амбітних КРІ для вимірювання і підсилення фінальної результативності податкових перевірок (зокрема, після судового розгляду), збільшення прозорості шляхом публікації інформації, доступної для сприйняття й аналізу зацікавленою громадськістю, а також забезпечення постійного зворотного зв’язку від власників бізнесу. 

У третій рік великої війни податкові перевірки усе ще проводяться із презумпцією «злої волі», коли кожен платник податків розглядається як потенційний, і навіть ймовірний, порушник. Нашою спільною метою має бути перехід до презумпції «доброї волі», відображеної у тих 99+% добровільних податкових платежів, коли основна увага зосереджується на тому, як надати якісну підтримку та консультування з метою дотримання податкового законодавства, допомагаючи законослухняній більшості платників знаходити та виправляти свої помилки, одночасно зосереджуючи важку фіскальну артилерію на недобросовісних платниках, задіяних у «сірих» і «чорних» схемах.

РБО

Приєднуйтесь до Uteka у Telegramm