Результаты расследования бизнес-омбудсмена относительно феномена налоговых проверок

Национальная стратегия доходов Украины до 2030 года определяет восстановление доверия налогоплательщиков к налоговым органам одной из главных целей, от которой зависит успешность проведения дальнейших реформ. 

Бизнес и профессиональное сообщество в основном воспринимают налоговые проверки как фискально-карательный инструмент государства и согласно исследованию Совета бизнес-омбудсмена (далее – Совет) оценивают свое доверие к региональным налоговым органам в контексте проведения проверок на уровне 13 %, а к центральному аппарату ГНС – 19 %. 

Ежегодно 99+% налоговых поступлений в бюджет обеспечиваются за счет добровольной уплаты налогов, а доля поступлений от доначисленных денежных обязательств после 2017 года никогда не достигала 1 % в общей сумме налоговых поступлений. 

Согласно сведениям ГНС в среднем в течение 2017–2021 годов в 74 % случаев налоговые проверки (за исключением камеральных) завершались составлением актов, а в 2022–2023 годах этот показатель возрос до 85 %. 

В последние семь лет общая тенденция результатов фактических и плановых проверок является постоянной: более 90 % этих проверок завершаются составлением акта. Для внеплановых проверок тенденция существенно иная: если в 2017 году более половины внеплановых проверок завершались составлением справок, то с 2018 года пропорция начала изменяться в сторону постепенного увеличения актов, достигнув в 2023 году максимальной отметки – 75%.

На основе анализа последних семи лет Совет установил, что из года в год существуют существенные «разрывы» между суммами начислений, согласований и фактическими поступлениями в бюджет. За этот период, не считая 2020 и 2022 годов когда действовал мораторий на проведение проверок, годовая сумма доначислений выросла с 34 млрд грн в 2017 году до 90 млрд грн в 2021 году и до 75 млрд грн в 2023 году. В то же время несмотря на такой прирост доначислений, в течение этого же временного промежутка производные от них суммы согласований и фактических поступлений в бюджет были существенно меньше. Так, уровень согласований в 2017–2023 годах колебался от 23 % (2021) до 64 % (2017), а бюджетные поступления – от 4 % (2023) до 16 % (в 2017-м). Таким образом, четко прослеживается закономерность, что через годы доначисленные по результатам налоговых проверок суммы только в очень малой части превращаются в реальные поступления в бюджет. 

В то время как Нацстратегия сосредотачивает внимание вокруг поиска более эффективных и действенных методов управления налоговым долгом для, в частности, сокращения «разрыва» между согласованными и уплаченными обязательствами, большая проблема существует на шаг раньше – относительно уровня согласования результатов проверок по сравнению с уровнем доначислений. Этот показатель перестал определяться как один из КРІ для ГНС после 2020 года (до этого он устанавливался на уровне 30–35 %, а стратегическая цель была определена на уровне 75 %; в 2023 году показатель достиг 33 %, что на половину меньше стратегического значения). Однако именно уровень согласования больше всего беспокоит бизнес, поскольку, по сути, демонстрирует количество обоснованных доначислений, то есть тех, которые в дальнейшем подтверждаются по результатам обжалований. 

Отсрочка момента согласования доначислений влияет на изменение стоимости денег во времени. В частности, это касается сумм бюджетного возмещения НДС, которые могут зависнуть в бюджете на годы. Ведь если государство впоследствии сможет компенсировать себе изменение стоимости денег во времени по доначисленным обязательствам пени, зеркальная норма выплаты пени бизнесу за задержанные суммы бюджетного возмещения остановлена на период действия военного, чрезвычайного положения. Это свидетельствует о существенном дисбалансе сил, что также не способствует построению доверительных отношений и провоцирует коррупционные риски. 

По результатам анализа ситуации вокруг административного и судебного обжалования результатов налоговых проверок на основе обработанных Радой жалоб удалось установить следующее: в течение 2017–2023 годов из 1 430 жалоб Совет принял в работу 1 152 жалобы (81 %): 408 жалоб (35 %) Совет закрыл в связи с успешным досудебным обжалованием на уровне ГНС, остальные же дела были закрыты в связи с недостижением успеха в процессе административного обжалования. Жалобщики Совета обратились в суд по 644 делам, то есть по ~87 % дел, закрытых без успеха, и процент дел, где результат полностью или по большей части в пользу бизнеса, составляет ~85 %. Таким образом, по статистике Совета видится, что уровень подтверждения судом решений процедуры административного обжалования составляет лишь 15 %. Совет считает, что это может свидетельствовать о достаточно низком уровне подтверждаемости решений административного обжалования, учитывая административные и бизнес-ресурсы, которые расходуются на протяжении всех этапов этих длительных процедур. 

За 2017–2023 годы бизнесу было доначислено 2 млрд грн денежных обязательств. К настоящему времени в суде всего находилось 358,3 млрд грн доначислений, что, не прибегая к анализу причин такого превышения, является очевидным проявлением массового непризнания субъектами хозяйствования результатов налоговых проверок. 

Минфин в паспортах бюджетных программ ежегодно определяет такой количественный КРІ как доля споров, разрешенных судами разных инстанций в пользу органов ГНС. В последние годы в количественном выражении он был установлен на уровне ~44 % и стоимостном – ~56 %. И хотя налоговые органы, как правило, достигают эти КРІ, особенно в стоимостном измерении, они олицетворяют собой важную роль суда в налоговых отношениях и показывают, что для государства ситуация остается приемлемой даже если налоговая проиграет около половины судебных дел. 

Судебное обжалование налоговых споров в Киеве и Киевской области, где зарегистрирована почти половина украинских налогоплательщиков, заблокировано: после ликвидации ОАСК в декабре 2022 года административными судебными делами столичных плательщиков занимается Киевский окружной административный суд, ранее рассматривавший дела только Киевской области. Уже более года этот суд, в котором работает только 27 судей, пытается справиться с собственной «областной» нагрузкой, а также «столичной», которая ранее распределялось между 49 судьями ликвидированного ОАСК. За 2023 процент рассмотрения дел КОАС составлял 43 %, что свидетельствует о достаточно значительном накоплении нерассмотренных дел. 

Совет систематически сталкивается со случаями непоследовательных действий государства в налоговой сфере. Особенно больно воспринимает непредсказуемость правового регулирования бизнес, который и так вынужден сталкиваться с высоким уровнем неопределенности, обусловленным сначала карантином, а позднее – войной. 

Генерирование ежегодно десятков тысяч актов, которые, по опыту Совета, нередко крайне формалистические и недостаточно обоснованные, значительная часть которых не выдерживает после многих лет в судах, создает административную, правоохранительную, юридическую и судебную возню, которая существенно не увеличивает налоговые поступления в бюджет Украины. Такой подход создает неоправданные обременения для украинского бизнеса, связанные с защитой в рамках административных и судебных процедур, отнимая время у руководителей и оборотный капитал у предприятий, который мог бы быть более успешно использован для достижения целей военного времени и послевоенного восстановления. И, что даже хуже, это продолжает подрывать доверие между налогоплательщиками и налоговыми органами, которое Нацстратегия стремится восстановить. 

За последние семь лет, даже несмотря на ликвидацию ГФС и образование ГНС, неоднократное изменение руководства разных уровней, непоследовательные попытки установить ключевые показатели эффективности, конфигурация ключевых проблем вокруг налоговых проверок в целом не изменилась. Кое-где они даже углубились и не соответствуют цели мобилизации национальной экономики. Следовательно, прежние рекомендации Совета в этой сфере в большинстве своем остаются актуальными. 

Этот отчет также содержит идеи по улучшению существующего положения вещей: 

• формирование уполномоченным руководством ГНС нового направления политики для обеспечения применения принципа верховенства права и практик, отвечающих основам пропорциональности, обоснованности и справедливости результатов налоговых проверок; 
• внедрение принципа «сначала консультирование», основной целью которого является коммуникация с налогоплательщиками с целью исправления ошибок перед определением денежного обязательства или штрафной санкции; 
• усиление роли юридических департаментов в органах ГНС на этапе налоговых проверок для осуществления на уровне территориального органа ГНС полноценного анализа качества заключений, к которым предварительно пришли аудиторы, и для безотлагательного учета их судебных перспектив; 
• уменьшение количества дел в административных судах, особенно в Киеве после ликвидации ОАСК, например, путем внедрения альтернативных методов разрешения споров. С этой целью Совет расширяет свои возможности для использования инструментов медиации; 
• разработка целевых и амбициозных КРІ для измерения и усиления финальной результативности налоговых проверок (в частности, после судебного разбирательства), увеличения прозрачности путем публикации информации, доступной для восприятия и анализа заинтересованной общественностью, а также обеспечения постоянной обратной связи от владельцев бизнеса. 

На третий год войны налоговые проверки все еще проводятся с презумпцией «злой воли», когда каждый налогоплательщик рассматривается как потенциальный, а также вероятный нарушитель. Нашей общей целью должен быть переход к презумпции «доброй воли», отраженной в тех 99 % добровольных налоговых платежей, когда основное внимание сосредотачивается на том, как предоставить качественную поддержку и консультирование с целью соблюдения налогового законодательства, помогая законопослушному большинству плательщиков находить и исправлять свои. ошибки, одновременно сосредотачивая тяжелую фискальную артиллерию на недобросовестных плательщиках, задействованных в «серых» и «черных» схемах. 

СБО

Присоединяйтесь к Uteka в Telegramm