Как выполнить требования антикоррупционного законодательства в условиях неоднозначного толкования его норм

После вступления в силу закона «О предотвращении коррупции» от 14.10.2014 №1700-VII актуальным становится вопрос практического применения отдельных положений этого акта в отношении судей, которые являются субъектами антикоррупционного законодательства, в частности в части конфликта интересов. В то же время отсутствие в законе определения понятия «конфликт интересов» и механизмов его решения могут повлечь угрожающую ситуацию для всей судебной системы.

«Запобіжники» із вадами

Поняття «конфлікт інтересів» у сфері протидії корупції є своєрідним «запобіжником» вчинення службовцем (включаючи суддю) корупційного правопорушення. Стандартів врегулювання конфлікту інтересів в Україні досі не напрацьовано, хоча вперше це поняття згадувалося ще у Загальних правилах поведінки державного службовця, затверджених наказом головного управління державної служби від 23.10.2000 №58. Проте механізмів відповідальності та застосування цих положень так і не було розроблено.

У 2009 році спроби окремих депутатів домогтися ухвалення закону «Про конфлікт інтересів у діяльності публічних службовців» також не увінчалися успіхом. Отже, ні стосовно держслужбовців, ні щодо суддів питання, пов’язані з існуванням в їхній діяльності конфлікту інтересів, фактично не виникали.

Законом «Про запобігання та протидію корупції» від 7.04.2011 №3206-VI уперше «конфлікт інтересів» було визначено як суперечність між особистими інтересами особи та її службовими повноваженнями, наявність якої може вплинути на об’єктивність або неупередженість прийняття рішень, а також на вчинення чи невчинення дій під час виконання службових повноважень.

Одночасно законом «Про внесення змін до деяких законодавчих актів Украї­ни щодо відповідальності за корупційні правопорушення» від 7.04.2011 №3207-VI запроваджено адміністративну відповідальність за неповідомлення особою безпосереднього керівника про наявність конфлікту інтересів, закріпленого у ст.172⁷ Кодексу про адміністративні правопорушення. Крім того, законом «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України у зв’язку з прийняттям Закону України «Про засади запобігання і протидії корупції» від 17.05.2012 №4711-VI визначення терміна «конфлікт інтересів», наведене в акті №3206-VI, також було запроваджене в закони «Про міліцію», «Про прокуратуру», «Про Службу безпеки України», «Про державну службу», «Про державну податкову службу в Україні» та інші документи, що регулюють діяльність органів державної влади.

На розвиток зазначених положень законом «Про внесення змін до де­яких законодавчих актів України щодо реалізації державної антикорупційної політики» від 14.05.2013 №224-VII контрольні функції з дотримання вимог стосовно врегулювання конфлікту інтересів, зокрема у діяльності представників Конституційного Суду та судів загальної юрисдикції, голови та членів Вищої кваліфікаційної комісії суддів, голови Державної судової адміністрації та його заступників, покладено на Раду суддів.

Законом №1700-VII запроваджено поняття «реальний» та «потенційний конфлікт інтересів». Натомість загальне визначення «конфлікту інтересів» у документі відсутнє. Положення про запобігання та врегулювання конфлікту інтересів винесено в окремий розділ. При цьому ст.35 закону передбачено, що правила розв’язання конфлікту інтересів, зокрема в роботі суддів КС та судів загальної юрисдикції, визначаються актами, які регулюють статус відповідних осіб.

Контроль — на плечі РСУ

Таким спеціальним документом є закон «Про судоустрій і статус суддів» (в редакції закону «Про забезпечення права на справедливий суд» від 12.02.2015 №192-VIII). Але жодних правил вирішення спірних питань, що виникають за наявності конфлікту інтересів, він не встановлює.

Статтею 131 лише передбачено, що контроль за додержанням вимог законодавства стосовно врегулювання конфлікту інтересів у діяльності суддів судів загальної юрисдикції, голови та членів ВККС, голови ДСАУ та його заступників, здійснює РСУ. Вона ж приймає рішення про розв’язання реального чи потенційного конфлікту інтересів у діяльності вказаних осіб (у разі якщо такий конфлікт не може бути врегульований у порядку, визначеному процесуальним законом). У разі наявності реального чи потенційного конфлікту інтересів згадані особи зобов’язані не пізніше наступного робочого дня з моменту його виникнення у письмовій формі повідомити про це Раду суддів.

При цьому неповідомлення або несвоєчасне повідомлення про реальний чи потенційний

конфлікт інтересів (крім випадків, коли останній врегульовується в порядку, визначеному процесуальним законом) є підставою для притягнення судді до дисциплінарної відповідальності (ст.92 закону). Відповідно до ст.55 закону дотримання обмежень, установлених законодавством у сфері запобігання корупції, є обов’язком судді.

Таким чином, законом на всіх суддів покладається обов’язок у визначені строки повідомляти РСУ про наявність в їхній діяльності реального або потенційного конфлікту інте­ресів (за винятком випадків, коли такий конфлікт може бути розв’язаний в порядку відводу чи самовідводу). За невиконання цього обов’язку передбачено дисциплінарну відповідальність.

Відвід задля довіри

Процесуальним законодавством (ст.20 Господарського процесуального кодексу, ст.27 Кодексу адміністративного судочинства, ст.20 Цивільного процесуального кодексу, ст.75 Кримінального процесуального кодексу) закріплено інститут відводу (самовідводу) судді, який, по суті, є єдиним способом вирішення конфлікту інтересів в їхній професійній діяльності, прямо передбаченим законом. Інститут відводу (самовідводу) є однією з найважливіших гарантій здійснення правосуддя неупередженим та справедливим судом. Відвід дозволяє виключити найменшу підозру в зацікавленості судді в результатах розгляду конкретної справи, навіть якщо насправді такої зацікавленості немає, оскільки пріоритетною тут є суспільна довіра до суду.

Якщо суддя розглядає справу, до якої прямий або опосередкований стосунок має якась близька до нього особа, йому дуже складно переконати суспільство у своїй неупередженості. Саме тому в законодавстві є норми, покликані запобігти виникненню будь-яких підозр. Зокрема, судді заборонено брати участь у розгляді справи за наявності будь-яких обставин, що викликають або можуть викликати сумнів у його об’єктивності.

У рекомендаціях Комітету міністрів Ради Європи «Незалежність, дієвість та роль суддів» від 13.10.94 №(94)12 зазначено, що судді зобов’язані утримуватись від винесення вироку у справі чи відмовитись від розгляду справи, коли на те існують достатні причини і лише в цьому випадку. Такі причини мають бути встановлені законом і можуть стосуватись, зокрема, особистої зацікавленості у справі. Так, у справі «П’єрсак проти Бельгії» Європейський суд з прав людини постановив, що будь-який суддя, стосовно неупередженості якого є законні сумніви, повинен вийти зі складу суду.

У разі ж, якщо суддя безпідставно не заявив про самовідвід або не прийняв відвід, заявлений сторонами, питання щодо його відповідальності має вирішуватися в загальному порядку. Решта ж спірних ситуацій, що стосуються наявності конфлікту інтересів, мають бути предметом розгляду РСУ.

Загрозливі недоліки

У складі Ради суддів задля виконання зазначених положень законодавства створено комітет етики, врегулювання конфлікту інтересів та професійного розвитку суддів. Він найближчим часом має розробити та внести на затвердження РСУ критерії, які застосовуватимуться при вирішенні спірних питань щодо врегулювання конфлікту інтересів, а також процедуру розв’язання таких конфліктів, що має втілитися у відповідному положенні.

Це завдання ускладнюється тим, що поняття «конфлікт інтересів» є оціночним. Адже неможливо чітко визначити коло всіх приватних інтересів та ситуацій, за яких вони потенційно або реально увійдуть або можуть увійти у суперечність із службовими повноваженнями судді. Нині жодним чинним нормативним актом ці питання не вирішені, хоча закон «Про запобігання корупції» діє з 26.04.2015.

Відсутність у законі формулювання поняття «конфлікт інтересів», так само як і його об’єктивних меж, ускладнює застосування антикорупційного законодавства та може призвести до різного тлумачення норм як суб’єктами, на яких поширюється його дія, так і особами, які задіяні в боротьбі з корупцією. Ці недоліки можуть становити реальну загрозу для судової системи.

Надто широке розуміння конфлікту інтересів може призвести до певних зловживань інститутом відводу (самовідводу) як єдиним процесуальним варіантом розв’язання конфлікту інтересів як з боку сторін, так і з боку самих суддів. Краще заявити самовідвід або прийняти відвід, заявлений сторонами, ніж пізніше опинитись у ситуації, коли учасник процесу чи хтось інший кваліфікує рішення як прийняте в умовах конфлікту інтересів та ставитиме питання про дисциплінарну відповідальність судді. Отже, може скластися ситуація, коли виявиться неможливим сформувати склад суду для розгляду певної справи.

Альтернативою відводам у такому випадку могли б стати правила врегулювання конфлікту інтересів в судовій діяльності. Розробляти їх потрібно якнайшвидше.

Зауважимо, що наявність конфлікту інтересів не обов’язково призводить до вчинення особою корупційних діянь, однак істотно підвищує ризик їх скоєння та є, по суті, їх передумовою, з чим і пов’язується запровадження юридичної відповідальності за прийняття рішень при перебуванні в такому стані.

Суб’єкти і санкції

Відповідно до ст.65 закону «Про запобігання корупції», за вчинення корупційних або пов’язаних з корупцією правопорушень суб’єкти цього закону притягаються до кримінальної, адміністративної, цивільно-правової та дисциплінарної відповідальності у встановленому законом порядку. При цьому кримінальна відповідальність за порушення вимог чинного законодавства щодо конфлікту інтересів не встановлена.

Адміністративну відповідальність (до вступу в дію закону «Про запобігання корупції») було запроваджено лише за один вид правопорушення. Так, відповідно до ст.172-7 КпАП відповідальність у вигляді штрафу встановлена за неповідомлення особою безпосереднього керівника у випадках, передбачених законом, про наявність конфлікту інтересів. Наразі статтю доповнено ч.2, якою встановлено відповідальність за вчинення дій чи прийняття рішень в умовах реального конфлікту інтересів, та ч.3, якою передбачено кваліфікуючі ознаки — вчинення такого діяння особою, яку протягом року вже було притягнуто до відповідальності за такі ж діяння.

У цьому вбачається ще одна небезпека. Чи є судді суб’єктом складу адміністративного правопорушення, передбаченого ст.172-7 КпАП? Як ця норма закону узгоджується з конституційним принципом недоторканності судді? Чи не буде вона застосовуватися сторонами або іншими зацікавленими особами задля впливу на суд за аналогією з тим, як сьогодні використовується ст.375 Кримінального кодексу «Постановлення суддею (суддями) завідомо неправосудного вироку, рішення, ухвали або постанови»?

Процесуальне роздоріжжя

Ймовірною також видається ситуація, коли рішення суду, прийняте, на думку сторін, в умовах конфлікту інтересів, буде оскаржуватись ними саме із цих підстав. Чинне процесуальне законодавство не визначає особливостей оскарження таких рішень.

Чи необхідно тлумачити таку ситуацію як порушення норм процесуального права (особливо якщо сторони не заявляли відводу судді)? Чи є воно істотним і як повинно впливати на оцінку судового рішення апеляційною чи касаційною інстанцією — поки що незрозуміло. Але без сумніву антикорупційні норми потребують узгодження з нормами процесуальними.

Таким чином, інститут конфлікту інтересів у судовій діяльності потребує невідкладних рішень як з боку законодавця, так і з боку Ради суддів. Зволікання із цими питаннями може загрожувати незалежності суддів та призвести до розширеного тлумачення зацікавленими особами підстав для застосування до «неугодних» суддів положень закону «Про запобігання корупції».

ВАЛЕРИЯ ЧЕРНАЯ, судья Днепропетровского окружного административного суда, член Совета судей Украины

Джерело: http://zib.com.ua/ru/116423-kak_vipol...