Зарплата посадовців місцевого самоврядування – чи можливе підвищення

Спеціалісти  Uteka комментують постанову КМУ від 24.06.16 г.. № 386

Підвищення зарплати посадовців місцевого самоврядування з огляду на те, що підвищено оклади держслужбовцям – на офіційному рівні закрита тема. За виключенням постанови КМУ від 24.06.16 р. № 386 Про внесення зміни до пункту 1 постанови Кабінету Міністрів України від 9 березня 2006 р. № 268 , де йдеться про оплату праці органів місцевого самоврядування  об'єднаної територіальної громади, будь-яких офіційних роз’яснень щодо зарплати посадовців місцевого самоврядування, у т.ч. про перспективи її підвищення, немає. У даній консультації ми розглянемо питання, чи варто чекати таких змін та роз’яснень від Уряду або варто прийняти таке рішення самостійно без втручання державних органів.

Законодавчі основи самостійності місцевих бюджетів

Основний закон, що встановлює повноваження органів місцевого самоврядування  - Закон Про місцеве самоврядування в Україні від 21.05.97 р. № 280/97-ВР (далі – Закон № 280, закон про місцеве самоврядування). Не одна, а відразу декілька статей цього закону, про які ми говоритимемо нижче,  вказує на можливість самостійного (без втручання державних органів) прийняття  рішень щодо витрачання коштів місцевих бюджетів. Так, ст. 20 Закону № 280 передбачено, що державний контроль за діяльністю органів і посадових осіб місцевого самоврядування може здійснюватися лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, і не повинен призводити до втручання органів державної влади чи їх посадових осіб у здійснення органами місцевого самоврядування наданих їм власних повноважень.
Тому далі поговоримо про власні повноваження органів місцевого самоврядування та межі повноважень державних органів, визначені Конституцією та законами України.

Повноваження органів місцевого самоврядування

На підставі положень п. 5 ч. 1 ст. 26 Закону № 280 органи місцевого самоврядування мають право на своїх пленарних засіданнях за пропозицією сільського, селищного, міського голови самостійно вирішувати питання щодо структури виконавчих органів ради, загальної чисельності апарату ради та її виконавчих органів відповідно до типових штатів, затверджених КМУ, витрат на їх утримання. Наявність аналогічних повноважень конкретизовані для сільського, селищного, міського голови (част. 4 ст. 42 Закону № 280) та районних і обласних рад (п. 4 част. 1 ст. 43 Закону № 280).
Однак згаданих у цих нормах типових штатів не існує, так як постанова КМУ від 03.12.97 р. № 1349 Про фінансове забезпечення діяльності органів місцевого самоврядування  (далі – Постанова № 1349), якою вони були затверджені, втратила чинність ще 01.01.15 р. на підставі постанови КМУ від 26.11.14 р. № 664. 
До того ж ще раніше урядову норму стосовно дотримання типових штатів було визнано неконституційною згідно із рішенням Конституційного Суду України від 22.05.08 р. 
№ 10-рп/2008. Не аналізуючи в деталях, на яких підставах, винесено судове рішення, ми його підтримуємо, адже прийняття Урядом типових штатів органів місцевого самоврядування явно  суперечить наведеній вище ст.20 Закону № 280. 

Отже, починаючи з 01.01.15 р., будь-який орган місцевого самоврядування вже без оглядки на центр мав право самостійно прийняти рішення щодо кількості посад у штатному розписі такої організації, а значить і  самостійно визначити обсяг видатків на оплату праці працівників такого органу. Очевидно, що прийняття рішення щодо штатів, аналогічно, як і прийняття рішень про підвищення окладів працівників органу місцевого самоврядування з нагоди підвищення у травні цього року окладів держслужбовців, цілком відповідає наведеним вище повноваженням ст. 26 Закону № 280 щодо загальної чисельності апарату ради та її виконавчих органів та витрат на їх утримання.
Про   гарантії місцевого самоврядування, його органів та посадових осіб йдеться і у статті 71 Закону № 280, згідно із якою територіальні громади, органи та посадові особи місцевого самоврядування самостійно реалізують надані їм повноваження. Органи виконавчої влади, їх посадові особи не мають права втручатися в законну діяльність органів та посадових осіб місцевого самоврядування, а також вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до повноважень органів та посадових осіб місцевого самоврядування, крім випадків виконання делегованих їм радами повноважень, та в інших випадках, передбачених законом.

Законом № 280 гарантовано також, що:
- органи місцевого самоврядування в селах, селищах, містах, районах у містах самостійно розробляють, затверджують і виконують відповідні місцеві бюджети згідно з Бюджетним кодексом України (ст. 61 Закону № 280);
- сільські, селищні, міські, районні в містах ради та їх виконавчі органи самостійно розпоряджаються коштами відповідних місцевих бюджетів, визначають напрями їх використання (ст. 64 Закону № 280), 
- місцеві бюджети мають бути достатніми для забезпечення виконання органами місцевого самоврядування наданих їм законом повноважень (ст. 66 Закону № 280). 
Усе вищенаведене стосується і об'єднаних територіальних громад, про які йдеться у ст. 6 Закону № 280. Згідно із БК  (п. 2 част. першої ст. 2) бюджети об'єднаних територіальних громад визначені як бюджети місцевого самоврядування. Про створення та найменування
відповідних органів місцевого самоврядування при такому об’єднанні , йдеться у ст. 8 Закону від 05.02.15 р. № 157-VIII «Про добровільне об'єднання територіальних громад». 
Отже, якщо на сесії сільської, селищної, міської ради, органу місцевого самоврядування об'єднаної територіальної громади буде прийняте рішення про підвищення окладів працівникам відповідного органу місцевого самоврядування за умов достатності виділених на утримання ради коштів місцевого бюджету, таке рішення є цілком законним.

Повноваження Кабміну

У попередній частині консультації ми впевнилися у тому, що орган місцевого самоврядування має достатньо повноважень для самостійного визначення  розміру витрат на утримання цього органу, до складу яких входять і витрати на оплату праці. Тоді виникає питання, чи  слід при проведені таких витрат керуватися нормами, прийнятими Кабміном, та чи можуть бути зафіксовані факти порушень, якщо місцеві норми з оплати праці не співпадуть з кабмінівськими? 
Перш за все звернемося до Закону про місцеве самоврядування. Жодною з його норм не передбачені повноваження для Уряду щодо прийняття рішень про витрачання коштів місцевого бюджету за будь-яким призначенням. Додамо, що норма п. 5 Розділу V Закону про місцеве самоврядування, якою було передбачено, що умови оплати праці посадових осіб місцевого самоврядування визначаються Кабінетом Міністрів України, була скасована ще в 2001 році.
Не містить повноважень Уряду щодо вирішення питань оплати праці за рахунок коштів місцевих бюджетів і Закон від 27.02.14 р. № 794-VII «Про Кабінет Міністрів України» (далі – Закон № 794), зокрема, ст. 39 цього закону, де йдеться про взаємовідносини Кабміну з органами місцевого самоврядування. Серед переліку повноважень Уряду, викладеного у ст. 20 Закону № 794 такий їх вид, як прийняття норм по оплаті праці органів місцевого самоврядування, також не передбачений. 
Головна теза в частині виконання Кабміном своїх повноважень – це спрямування своєї діяльності на виконання Конституції та законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України (ст. 41 Закону № 794). З огляду на це рішення Кабміну, прийняті на підставі норм  част. першої ст. 13 Закону від  24.03.95 р,  № 108/95-ВР «Про оплату праці», яка визнана такою, що не відповідає Конституції України (це зафіксовано у згаданому нами рішенні Конституційного Суду від 22.05.08 р. № 10-рп/2008) не можна вважати цілком легітимними. Нагадаємо, що вказаною нормою передбачено, що оплата праці працівників установ і організацій, що фінансуються з бюджету, здійснюється на підставі актів Кабінету Міністрів України.

Не додає державним органам, у т.ч. Кабміну, повноважень щодо розпорядження коштами місцевих бюджетів факт отримання тим чи іншим місцевим бюджетом трансфертів із державного бюджету. Якщо, наприклад, розглядати такий вид трансфертів, як базова дотація, то її розмір згідно із ст.ст. 98, 99 БК визначається виходячи із  індексу податкоспроможності відповідного бюджету і ніяк не пов'язаний з рівнем видатків цього бюджету на ті чи інші цілі, що виключає вимоги до їх обмеження. До речі і при витрачанні коштів таких видів трансфертів як освітня та медична субвенції, що визначаються на підставі фінансового нормативу бюджетної забезпеченості, законодавством не вимагається дотримання такого нормативу при проведенні фактичних видатків.

Усе це цілком закономірно, адже надходження від отримання міжбюджетних трансфертів, як і інші  надходження і витрати місцевого бюджету становлять єдиний баланс відповідного бюджету (ст. 63 БК), і тому його кошти мають витрачатися у загальному порядку на підставі самостійно прийнятих органами місцевого самоврядування рішень
Із вищевикладеного витікає, що проведення видатків місцевого бюджету, у т.ч. на оплату праці працівників органу місцевого самоврядування, не порушить будь-яких обов’язкових до виконання норм щодо необхідності дотримуватися рішень Уряду з цього питання, так як такі норми відсутні. Це виключає ймовірність претензій з боку представника будь-якого контролюючого органу.
І ще один момент – якщо повноваження  для держорганів для вирішення питання, що розглядаються, законом не встановлені, навряд чи є підстави сподіватися на прийняття  рішення на державному рівні щодо підвищення зарплати в органах місцевого самоврядування.
Чи означає все це, що не можна керуватися прийнятими Кабміном законодавчими актами щодо оплати праці в органах місцевого самоврядування? Зовсім ні. Керуватися ними можна, але лише як рекомендованими. Такий висновок стосується і нещодавно прийнятої постанови № 386, де визначено умови оплати праці органів самоврядування об’єднаних територіальних громад. До речі, у скасованій Постанова  № 1349, про яку ми вже згадували, типові штати органів місцевого самоврядування були викладені як рекомендовані. Згадаємо ще й постанову КМУ від 01.03.14 р.№ 65, що рекомендувала але не зобов’язувала органи місцевого самоврядування затвердити заходи щодо економного та раціонального використання бюджетних коштів.
Однак, виконання деяких норм, затверджених Урядом, застосувати буде проблемним.  Так, згідно із абзацом другим п. 1 постанови КМУ від 09.03.06 р. № 268 (далі – постанова № 268) умови оплати праці посадових осіб місцевого самоврядування визначаються органом місцевого самоврядування виходячи з умов оплати праці, встановлених для державних службовців відповідних категорій і схем посадових окладів згідно з додатками 48-54 і 57. Сама ідея щодо підтягування рівня зарплати в органах місцевого самоврядування до рівня зарплати держслужбовців непогана. Але згідно із ст. 14 Закону від 07.06.01 р. № 2493-III «Про службу в органах місцевого самоврядування» посадовців самоврядування можна віднести до категорій з першої по сьому, тоді як у ст. 6 Закону від 10.12.15 р. № 889-VIII «Про державну службу» виділено три категорії «А», «Б» і «В». Тут відповідності годі й шукати, і тому будь-які спроби виконати наведену вище норму постанови  № 268 приведуть до поразки. 
Така ж проблема і з виконанням норми щодо прирівнення до держслужбовців і в частині  зарплати очільників  об’єднаної територіальної громади  - ще раніше ми констатували, що при такому об’єднанні створюється відповідний орган місцевого самоврядування,  і тому наведені вище  положення абзацу другого п. 1 постанови  № 268 поширюються і на такі структури. Отже, неможливим буде виконати цю норму одночасно із нормою щодо встановлення окладів згідно із  Додатками 50 і 51 до постанови № 268.

Тому вихід для всіх місцевих управлінських органів один – приймати самостійні рішення.

Висновки. Органи місцевого самоврядування, як представники відповідної територіальної громади, мають право самостійно приймати рішення щодо видатків місцевих бюджетів, у т.ч. витрат на їх утримання, включаючи витрати на оплату праці, Рішення Кабінету Міністрів можуть бути використані як рекомендації, якщо їх виконання представляється  можливим.