Обоснования недопуска представителей контролирующего органа к проведению документальной плановой налоговой проверки: отсутствие оснований и судебная практика

Условия и порядок допуска к налоговой проверке: схема действий

Документальная плановая проверка – это прогнозируемый и предвиденный вид налогового контроля. В то же время некоторые налогоплательщики ищут способы законного избежания такой проверки, поскольку ее результаты могут иметь негативные последствия для них. Так, случается, что налоговые органы нарушают процедуру назначения и проведения плановой проверки или проводят ее при отсутствии оснований для проведения вообще. Рассмотрим варианты защиты налогоплательщиков в таких ситуациях, а также оценим выводы судов, отменивших приказы о назначении плановых налоговых проверок.

Нет оснований или нарушена процедура проведения?

Плановые документальные налоговые проверки проводятся в соответствии с планом-графиком, который обнародуется на официальном сайте ГФС Украины. Однако иногда налоговые органы регионального уровня составляют приказы о проведении таких проверок на предприятиях, не включенных в план-график, и на основании этих приказов пытаются провести проверку деятельности. Поэтому возникает логический вопрос по поводу законности этих действий, поскольку приказа ГФС Украины о включении налогоплательщика в план-график нет, а приказ органа ГФС регионального уровня о назначении проверки есть. В такой ситуации защиту предприятия следует проводить следующим образом.

Все уведомления о плановой проверке направляются налогоплательщику за 10 календарных дней до ее начала. При получении приказа о назначении проверки, изданного органом ГФС регионального уровня, руководителю предприятия следует проверить факт его включения в план-график плановых документальных проверок на календарный год на сайте ГФС Украины.  Если предприятия нет среди включенных в план-график, то оно имеет право использовать свое право на недопуск к проведению плановой проверки на основании абзаца первого п. 81.1 Налогового кодекса (далее – НК).

Заметим, что основания недопуска в таком случае будут отличаться от тех, которые обычно используют налогоплательщики, а именно предусмотренных абзацем четвертым п. 81.1 НК (непредъявление или ненаправление в случаях, определенных НК, налогоплательщику (его должностным (служебным) лицам или его уполномоченному представителю, или лицам, которые фактически проводят расчетные операции) этих документов или предъявление указанных документов, которые оформлены с нарушением требований, установленных настоящим пунктом).

Налогоплательщику следует учесть, что в соответствии с абзацем первым п. 81.1 НК должностные лица контролирующего органа имеют право приступить к проведению документальной выездной проверки, фактической проверки при наличии оснований для их проведения, определенных НК, и при условии предъявления или направления в случаях, определенных НК, документов, оформленных должным образом.

Поэтому, получив приказ о назначении плановой проверки и не обнаружив свое предприятие в перечне предприятий, включенных ГФС Украины в план-график таких проверок, налогоплательщику следует не допускать работников налогового органа к проведению налоговой проверки, отметив в Акте о недопуске следующее.

Образец обоснования недопуска представителей контролирующего органа к проведению документальной плановой налоговой проверки в Акте о недопуске к проверке

Запрос на предоставление доступа к публичной информации

Для получения достоверной информации, а также избежания ошибки по недопуску работников контролирующего органа к проведению проверки в связи с невключением предприятия в план-график проверок, налогоплательщику рекомендуется обратиться в налоговый орган, издавший спорный приказ о проведении плановой проверки, с Запросом о доступе к публичной информации.

Налогоплательщик наделен таким правом на основании п. 1 ч. 1 ст. 12 Закона от 13.01.11 г. № 2939-VI «О доступе к публичной информации» (далее – Закон № 2939), в соответствии с которым субъектами отношений в сфере доступа к публичной информации являются запрашиватели информации – физические, юридические лица, объединения граждан без статуса юридического лица, кроме субъектов властных полномочий.

Под публичной информацией следует понимать информацию, отраженную и задокументированную любыми средствами и на любых носителях информация, которая была получена или создана в процессе исполнения субъектами властных полномочий своих обязанностей (ч. 1 ст. 1 Закона № 2939).

Таким образом, план-график плановых документальных налоговых проверок является публичной информацией, в отношении которой налогоплательщик может подать запрос. Целью подачи запроса в контролирующий орган является получение официальной распечатки списка предприятий, включенных ГФС Украины в план-график плановых документальных налоговых проверок.

Налогоплательщику рекомендуется обращаться в налоговый орган именно с запросом, а не с заявлением, поскольку срок предоставления ответа на запрос составляет 5 рабочих (ч. 1 ст. 20 Закона № 2939), тогда как заявление, поданное в соответствии с Законом от 02.10.96 г. № 393/96-ВР «Об обращении граждан», рассматривается в течение одного месяца со дня его получения.

Кроме обращения в налоговый орган, издавший приказ о проведении плановой проверки, налогоплательщику следует обратиться с аналогичным запросом в ГФС Украины, которая по сути является распорядителем информации в понимании ч. 1 ст. 13 Закона № 2939 и обязана предоставить свой ответ в течение 5 рабочих дней.

Образец формулировки запроса о доступе к публичной информации

Заметим, что налогоплательщику следует запрашивать дату начала и завершения плановой документальной проверки, поскольку на практике случается, что контролирующие органы регионального уровня не соблюдают этот срок, например проводят проверку в IV квартале календарного года, тогда как в соответствии с планом-графиком она должна была состояться в ІІІ квартале.

Получив информацию от ГФС Украины о невключении предприятия в план-график плановых проверок, налогоплательщик имеет право воспользоваться правом на недопуск к проверке, приложив копию официального ответа от ГФС Украины к Акту о недопуске к плановой проверке и указав об этом в самом Акте.

В то же время налогоплательщику следует подать в суд исковое заявление по отмене приказа ГФС регионального уровня о назначении плановой налоговой проверки. Основанием для такой отмены будет отсутствие налогоплательщика в плане-графике плановых документальных налоговых проверок. При таких обстоятельствах ГФС регионального уровня не имела права составлять приказ о назначении плановой налоговой проверки и включать в него налогоплательщика. Основанием для признания приказа о назначении плановой проверки противоправным будет также включение налогоплательщика в план-график не на календарный год, а на квартал.

Заметим, что исковое требование о признании приказа о назначении плановой проверки считается требованием неимущественного характера, поэтому судебный сбор за подачу такого иска будет минимальным.

План-график на календарный год или на квартал?

Иногда вместо плана-графика налоговых проверок на календарный год, как этого требует п. 77.1 НК, ГФС Украины утверждает план-график плановых проверок на квартал, а это разные понятия. По сути, ГФС вроде выполнила нормы п. 77.1 НК, но не так, как этого требует закон. На основании таких планов-графиков на квартал региональные ГФС издают приказы и проверяют деятельность субъектов хозяйствования. При таких обстоятельствах налогоплательщикам следует строить свою линию защиты с учетом выводов, изложенных в решении Окружного административного суда г. Киева от 10.05.18 г. по делу № 826/1457/17.

В аналогичном судебном споре с налоговым органом налогоплательщик, получив приказ контролирующего органа о назначении плановой документальной проверки, отказал проверяющим в допуске к ее проведению. Основанием отказа был тот факт, что налогоплательщик не был включен в план-график на проведение плановых проверок. В дальнейшем налогоплательщик обжаловал этот приказ в суде и просил признать его противоправным.

По результатам рассмотрения дела исковое заявление предприятия было удовлетворено, приказ ГФС регионального уровня – признан противоправным. Основанием признания приказа незаконным служил тот факт, что основанием назначения плановой проверки был план-график не на календарный год, а на квартал, а это – разные понятия.

Вынося решение по делу, суд отметил, что контролирующим органом не были предоставлены доказательства в подтверждение факта обнародования на официальном веб-сайте центрального органа исполнительной власти, реализующего государственную налоговую и таможенную политику, информации в отношении плана-графика проведения документальных плановых проверок на календарный год или графика проведения документальных проверок субъектов хозяйствования на календарный квартал, на который ссылался налогоплательщик, подавая свои возражения.

Интересен тот факт, что, получив приказ налогового органа о проведении проверки, общество уведомило контролирующий орган письмом о том, что не собирается допускать его работников к проведению проверки. Затем общество отправило налоговому органу письмо, которым сообщило, что все-таки допуск к проверке состоится, но на то время сроки проведения проверки завершились. При таких обстоятельствах контролирующий орган составил еще один приказ о проведении налоговой проверки и направил его плательщику.

В такой ситуации суд обратил внимание сторон на то, что нормами действующего законодательства не предусмотрены возможности повторного издания приказа о проведении плановой выездной проверки в случае, если налогоплательщиком не были допущены должностные лица налогового органа к проведению проверки на основании изданного приказа, а затем поставлены в известность об их допуске к проведению проверки.

Кроме того, анализируя спорные правоотношения, суд сделал вывод, что в данной ситуации речь идет не о нарушении контролирующим органом процедуры назначения проверки, а вообще об отсутствии у налогового органа правовых оснований для совершения действий по назначению плановой выездной проверки налогоплательщика.

Аргументируя свою позицию защиты, налогоплательщикам, кроме ссылки на нарушение контролирующим органом п. 77.1 НК, также следует ссылаться на ч. 1 ст. 5 Закона от 05.04.07 г. № 877-V «Об основных принципах государственного надзора (контроля) в сфере хозяйственной деятельности» (далее – Закон № 877), которая определяет, что плановые мероприятия проводятся в соответствии с годовыми планами, которые утверждаются органом государственного надзора (контроля) не позднее 1 декабря года, предшествующего плановому. Плановым периодом считается год, который исчисляется с 1 января по 31 декабря планового года. При таких обстоятельствах составление планов-графиков на квартал противоречит п. 77.1 НК и ч. 1 ст. 5 Закона № 877.

Выводы. Действия при плановой налоговой проверке

Из вышеизложенной информации и выводов суда о признании незаконным приказа о проведении документальной плановой проверки следует, что налогоплательщикам для защиты от противоправных действий контролирующего органа при назначении и проведении плановой налоговой проверки нужно учитывать следующее:

1. Предприятия должны отличать нарушение контролирующим органом процедуры назначения проверки от отсутствия оснований для ее проведения вообще.
2. Об отсутствии оснований для проведения проверки может свидетельствовать отсутствие предприятия в плане-графике плановых налоговых проверок, опубликованном на официальном сайте ГФС Украины.
3. Об отсутствии оснований для проведения плановой проверки может свидетельствовать информация о включении налогоплательщика в план-график не на календарный год, а на квартал, что противоречит п. 77.1 НК.
4. Чтобы удостовериться в отсутствии налогоплательщика в перечне компаний, включенных в план-график налоговых проверок на календарный год, рекомендуется обратиться в контролирующий орган с запросом о доступе к публичной информации.
5. В случае подтверждения информации об отсутствии предприятия в плане-графике плановых проверок на календарный год налогоплательщику рекомендуется воспользоваться правом на недопуск.
6. В случае допущения работников контролирующего органа к проведению проверки налогоплательщику следует строить свою стратегию защиты с использованием иного обоснования, нежели признание приказа о назначении налоговой проверки противоправным, поскольку после фактического допуска к ее проведению суд не будет рассматривать такое основание.