Имеет ли право инспектор по труду запрашивать копии документов

Постановлением Апелляционного административного суда от 14.05.19 г. по делу № 826/8917/17 признано недействительным постановление КМУ от 29.04.17 г. № 295, которым был утвержден Порядок осуществления государственного контроля за соблюдением законодательства о труде (далее – Порядок № 295).

И вот на смену Порядку № 295 принят новый Порядок, утвержденный постановлением КМУ от 21.08.19 г. № 823 (далее – Порядок № 823). Документ, которым руководствуются инспекторы по труду при своих проверках, претерпел некоторые редакционные правки, но в целом мало в чем изменился. А значит, следует ожидать следующей волны проверок по вопросам труда.

В данной статье мы рассмотрим один из аспектов, сопровождающих такую проверку: истребование копий документов. И попытаемся ответить на вопрос, правомерно ли это и как противостоять излишнему любопытству проверяющих?

Права инспекторов труда

В соответствии с п. 11 Порядка № 823 инспекторы по труду в ходе инспекционного посещения беспрепятственно имеют право (при наличии служебного удостоверения!):

«2) знакомиться с любыми книгами, реестрами и документами, ведение которых предусмотрено законодательством о труде, содержащими информацию/сведения по вопросам, которые являются предметом инспекционного посещения, невыездной инспекции, в целях проверки их соответствия нормам законодательства и получать заверенные объектом посещения их копии или выписки».

А в п. 12 Порядка № 823 сказано, что требование инспектора предоставить для ознакомления документы и/или их копии или выписки из документов, объяснения, а также дать доступ в помещения, к организации рабочего места (в пределах полномочий!) является обязательным для исполнения.

Как видим, если инспектор по труду запросил документы (их заверенные копии), то предприятие обязано их ему предоставить.

Однако помним, что такой запрос возможен:

• во-первых, не сам по себе, а только в рамках инспекционного посещения или невыездного инспектирования, которое длится не более 10 рабочих дней (п. 10 Порядка № 823);
• во-вторых, только по вопросам, которые являются предметом инспекционного посещения.

А если запрос последовал слишком поздно (или не по вопросу проверки), тогда можно вежливо отказать инспектору. Мол, извините, но у вас нет законных оснований требовать от нас документы (доступ в помещения), поскольку инспекционное посещение закончено (к предмету проверки это не относится).

Запрос копий документов инспектором по труду

Итак, в Порядке № 823 указано, что инспектор по труду может знакомиться с любыми книгами, реестрами и документами, ведение которых предусмотрено законодательством о труде. То есть инспектор имеет доступ к любым документам, которые находятся в распоряжении предприятия и необходимы для оформления трудовых отношений.

В то же время интересен сам порядок запроса заверенных копий указанных документов. При инспекционном посещении запрос оформляется инспектором на специальном бланке, форма которого утверждена приказом Минсоцполитики от 18.08.17 г. № 1338.

У автора возникает закономерный вопрос: с чего это Минсоцполитики взяло, что инспектор труда имеет право истребовать копии документов по запросу? Ведь ст. 12 Конвенции Международной организации труда (МОТ) об инспекции труда в промышленности и торговле от 11.07.47 г. № 81, ратифицированная Украиной, которая лежит в основе полномочий инспекторов по труду в отечественном законодательстве, говорит не о передаче копий документов (информации) по запросу, а о возможности знакомиться с документами. Вот цитата из ст. 12 Конвенции:

«ii) требовать предоставления любых книг, реестров или других документов, ведение которых предписано законодательством по вопросам условий труда, в целях проверки их соответствия правовым нормам, и снимать копии с таких документов или делать из них выдержки».

Как мы видим из приведенного текста статьи Конвенции, копии с документа инспектор делает самостоятельно. Об обязанности проверяемого субъекта предоставлять копии речь не идет. Согласитесь, запрашивать документы и снимать копии – вещи совершенно разные.

Кроме того, Конвенция была подписана в 1947 году, а в тренде последнего десятилетия – защита персональных данных физических лиц. Достаточно вспомнить принятый в Европейском Союзе в прошлом году регламент GDRP (General Data Protection Regulation – общий регламент по защите (персональных) данных), имеющий прямое действие в странах ЕС. Общественная значимость защиты персональных данных выражается в огромных суммах штрафов, предусмотренных регламентом.

А документы, которые будут предоставляться инспектору по запросу, безусловно, содержат персональные данные.

Налицо коллизия законодательства, регулирующего разные аспекты права: законодательства о труде, с одной стороны, и норм Конституции и Закона от 01.06.10 г. № 2297-VI «О защите персональных данных» (далее – Закон № 2297) – с другой. Ведь ст. 32 Конституции провозглашено право человека на невмешательство в его личную жизнь. Кроме того, не допускается сбор, хранение, использование распространение конфиденциальной информации о лице без его согласия, кроме случаев, определенных законом, и только в интересах национальной безопасности, экономического благосостояния и прав человека.

Сегодня защита персональных данных в приоритете. Речь идет о нормах права, обеспечивающих защиту более значимых общественных отношений, к тому же эти нормы были приняты позднее.

Конституция vs Конвенция

Согласно ст. 9 Конституции, действующие международные договоры, согласие на обязательность которых дано ВР Украины, являются частью национального законодательства Украины. При этом положения международного договора, ратифицированного Украиной, должны иметь приоритет над нормами национального законодательства (ч. 2 ст. 19 Закона от 29.06.04 г. № 1906-IV «О международных договорах Украины»).

В то же время положения международного договора имеют приоритет только в том случае, если они не противоречат нашей Конституции. К такому выводу давно пришел Пленум ВСУ в своем постановлении от 01.11.96 г. № 9 «О применении Конституции Украины при осуществлении правосудия»:

«Виходячи з положення ст. 9 Конституції України про те, що чинні міжнародні договори, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України, суд не може застосувати закон, який регулює правовідносини, що розглядаються інакше як міжнародний договір. У той же час міжнародні договори застосовуються, якщо вони не суперечать Конституції України».

Практическое следствие коллизии

А теперь посмотрим, какие последствия нас ожидают на практике.

Применительно к нашему случаю речь идет о полномочиях инспектора по труду, в частности о возможности снимать копии документов в соответствии со ст. 12 Конвенции МОТ. Учитывая сказанное выше, реализация этого права будет осуществляться в порядке, который определен внутренним законодательством, то есть тем же Порядком № 823.

А что насчет реализации права человека на защиту его персональных данных, гарантированного ст. 32 Конституции? Здесь ситуация такая. Если бы в законе было прямо предусмотрено, что передача персональных данных является обязательной, поскольку это необходимо для обеспечения экономических прав работника, тогда и говорить было бы не о чем. Но в законодательстве, регулирующем трудовые отношения, этого указания не найти. А значит, инспектору придется обосновать его право на получение от вас совокупности сведений, отнесенных законом к персональным данным.

На запрос – отказ: основания

В ст. 1 Закона № 2297 приведены определения терминов. Так, персональные данные – это сведения или совокупность сведений о физическом лице, которое идентифицировано или может быть конкретно идентифицировано, а база персональных данных – это поименованная совокупность упорядоченных персональных данных в электронной форме и/или в форме картотек персональных данных.

Как формируется база персональных данных?

Источником накопления персональных данных в базе в первую очередь являются первичные источники сведений о физическом лице. К ним относятся выданные на имя физического лица документы; подписанные им документы; сведения, которые лицо предоставляет о себе (ч. 4 ст. 6 Закона № 2297).

Даже заявление о приеме на работу, собственноручно написанное работником, в том случае, если там указан его адрес, паспортные данные, телефон, считается документом, содержащим персональные данные. Тем более таким источником являются личные карточки учета, которые ведутся отделом кадров на каждого сотрудника, личная карточка руководителя и т. п. Копии таких документов крайне нежелательно передавать на основании запроса инспектора по труду. Кто знает, к чему может привести утечка такой информации из кабинета чиновника.

Согласно ст. 11 Закона № 2297, основанием для обработки персональных данных может быть, в частности, согласие субъекта персональных данных на обработку его персональных данных.

Закон № 2297 оперирует такими понятиями, как распространение персональных данных и доступ к персональным данным. На взгляд автора, предоставление копий документов, содержащих персональные данные, по запросу инспектора подпадает под определение доступа к персональным данным. Такой вывод напрашивается сам собой, поскольку доступ к персональным данным предполагает их передачу, обработку, хранение и уничтожение.

В то же время законные основания для обработки персональных данных строго регламентированы законодательно (ст. 11 Закона № 2297). К ним относится в первую очередь согласие субъекта персональных данных на обработку его персональных данных, которое должно быть получено в явной (письменной) форме. Случаи, которые подпадают под иное основание, к которым относится защита жизненно важных интересов субъекта персональных данных, как уже было сказано выше, должны быть прямо предусмотрены законом.

Порядок предоставления персональных данных

Статья 16 Закона № 2297 регулирует порядок предоставления персональных данных. Если мы проанализируем этот порядок, то станет ясно, что он сильно отличается от реквизитов в форме запроса на предоставление документов, утвержденной приказом Минсоцполитики (см. выше).

Так, согласно ч. 4 ст. 16 Закона № 2297, в запросе на получение персональных данных должны указываться такие сведения:

• Ф. И. О., место жительства (место нахождения) и реквизиты документа, удостоверяющего личность физлица, подающего запрос (для заявителя-физлица);
• наименование, местонахождение юрлица, подающего запрос, должность, Ф. И. О. физлица, удостоверяющего запрос; подтверждение того, что содержание запроса соответствует полномочиям юрлица (для заявителя-юрлица);
• Ф. И. О., а также другие сведения, позволяющие идентифицировать физлицо, в отношении которого делается запрос;
• сведения о базе персональных данных, в отношении которой подается запрос, сведения о владельце или распорядителе персональных данных;
• перечень запрашиваемых персональных данных;
• цель и/или правовые основания для запроса.

При этом выполнить требование п. 3 этого перечня инспектору по труду просто невозможно. Ну откуда он может знать заранее сведения о работниках предприятия и указать в запросе лиц, о которых он хочет получить сведения (копии документов), содержащие персональные данные? Ведь он еще не ознакомился с персональными делами работников.

Кроме того, даже если бы запрос был составлен по всей форме, требуемой законодательством о защите персональных данных, у предприятия все равно после получения запроса есть 10 рабочих дней для его изучения и 30 календарных дней – для его удовлетворения (ч. 5 ст. 16 Закона № 2297).

Правда, инспектора такой отказ может и не смутить. Ведь одним из изменений, которые появились в Порядке № 823, является порядок исчисления начала сроков проверки: «со дня, следующего за днем предоставления объектом посещения документов и объяснений, необходимых для их проведения».

Здесь многое будет зависеть от усмотрения инспектора, а именно от того, насколько полно будет удовлетворен его запрос в части представления иных документов (не содержащих персональные данные). В то же время, если у предприятия по каким-то причинам отсутствуют какие-либо документы (а их наличие является обязательным согласно законодательству для оформления трудовых отношений), подобная отсрочка будет хорошим поводом для того, чтобы привести все документы предприятия в порядок.

Практические выводы

На практике инспекторы по труду не имеют времени сидеть на предприятии и самолично знакомиться с документами на месте. Хотя именно это в буквальном смысле соответствует их полномочиям. Они уповают на то, что по своему запросу получат от работодателя копии документов, которые потом и обрабатывают.

В то же время передача документов, содержащих персональные данные, является доступом к персональным данным (в соответствии с терминологией Закона № 2297), поскольку предполагает их дальнейшую обработку. Такой доступ предприятие дать не может, поскольку, передавая персональные данные, оно нарушит законодательство о защите персональных данных.

Можно гарантировать, что на практике инспектор в последние дни проверки и на территории предприятия вряд ли будет листать персональные дела работников: в это время ему необходимо составить и передать предприятию акт.