Финансовый менеджмент и децентрализация: как управлять средствами в общине

С какими проблемами сталкиваются общины в своей финансовой деятельности, соблюдаются законодательства и, самое главное, имеют способность выполнять взятые на себя функци

Именно на эти вопросы пытались найти ответ в ходе комплексной оценки финансового управления в 50 общинах, которые участвуют в программе DOBRE (USAID). Команда экспертов проанализировала документы и провела интервью с должностными лицами для оценки таких аспектов финансового менеджмента: управление средствами, закупки, сбора доходов, администрирования налогов и сборов, бухгалтерский учет, исполнение бюджета, управление активами, формирования бюджета, включая использование данных и привлечением граждан к бюджетному процессу. 

Децентрализация дала возможность увеличить бюджеты тех сел, поселков, городов, решили объединиться и стать ОТО. Исполнительным органам общин предоставлено достаточно широкий круг полномочий для оказания влияния на управление финансами, в том числе и в части администрирования доходов. Согласно информации Вице-премьер-министра - Министра регионального развития, строительства и ЖКХ Украины, доходы всех местных бюджетов Украины за первое полугодие 2018 выросли на 23,8% или на 20,7 млрд гривен по сравнению с аналогичным периодом 2017 года. Однако многие из образованных объединенных территориальных общин, если не все, недостаточно способны успешно выполнять свои новые обязанности и сохраняют высокую зависимость от финансирования из государственного бюджета. Слабая система финансового управления и отсутствие стратегического видения развития общин приводит к неэффективному управлению имеющимися ресурсами, а также создает возможности для непрозрачной деятельности, порождает коррупционные риски.

Проведена оценка бюджетных показателей 50 общин - партнеров Программы DOBRE (USAID) свидетельствует о высоком уровне зависимости их бюджетных доходов от государственных трансфертов, ведь удельный вес трансфертов в совокупной величине доходов составляет в среднем 60-80%. Второй по удельному весу блок общих доходов состоит из налоговых поступлений (в среднем это 15-30%). Зато собственные неналоговые доходы составляют, как правило, лишь около 5% от общего объема доходов бюджета общины. Доходы же от операций с капиталом практически отсутствуют. Рассмотрим все эти составляющие доходов подробнее.

Налоговые поступления

Во всех проанализированных ОТО риски колебания размера собственных доходов бюджета в случае изменения норм налогового законодательства являются существенными. Структура собственных доходов бюджета характерна для большинства ОТО: около 95% приходится на налоговые поступления, доходы от неналоговых поступлений и доходы от операций с капиталом почти отсутствуют. Как правило, самые два налога - налог с доходов физических лиц и единый налог или акцизный сбор - составляют 65-80% доходной части бюджета без учета трансфертов. Исключение составляют общины, на территории которых размещены крупные предприятия с большим количеством наемных работников (в них доля доходов от НДФЛ превышает 80%, но таких общин в нашей выборке всего 6), поскольку 60% налога на доходы физических лиц с заработной платы поступает в бюджет общины. Поступления от экологического налога и рентной платы составляли менее 1% в большинстве ОТО.

Почти во всех общинах ставки местных налогов и сборов установлены не на максимальном уровне (только 4 общины из 50 установили максимальные ставки). При их определении депутаты местных советов учитывали социально-экономическое положение общества, а также возможность того, что повышение ставок налогов приведет к росту социального напряжения и роста задолженности по выплате. Однако в действительности мотивацией принимать такие решения было то, что в большинстве общин депутаты являются представителями бизнеса, или тесно связанные с ним - значит, для них повышение ставок налогов невыгодно. Проведение общественных слушаний по поводу установления местных налогов и сборов не происходит в большинстве общин, хотя это могло бы быть инструментом для работы с депутатами и представителями бизнеса по повышению ставок.

Величина доходов от земельного налога и арендной платы за землю зависит от достоверности информации о количестве земель, переданных в аренду, и земли, которая находится в собственности юридических и физических лиц на территории ОТО. В ходе проведения нашего оценивания было выявлено, что в большинстве случаев ОТО не обеспечены надлежащими планово-картографическими материалами, соответствующей землеустроительной и градостроительной документации, не разработаны генеральные планы, техническая документация по установлению границ. Процесс полной инвентаризации земель общинами только начинается, а нормативно-денежная оценка (НДО) земель ОТО нуждается в обновлении в среднесрочной перспективе (преимущественно 2018-2019 гг.) На территории большинства общин (рис.1). Документы на землю изготовлены в разные годы и имеют разный качественный и физическое состояние, хранятся в основном на бумажных носителях в районных управлениях земельных ресурсов. Однако исполнительными органами совета всех ОТО ведется реестр договоров аренды земельных участков. Основной причиной вышеупомянутых проблем является то, что проведение значительных объемов землеустроительных работ требует соответствующего финансирования, а из-за ограниченности финансовых ресурсов общины не имеют возможности их проводить.

Рис.1 Проведение работы по земельным вопросам в 50-ти ОТО; количество ОТО

Исполнительным органам ОТО предоставлено достаточно широкий круг полномочий для оказания влияния на управление финансами общины, в том числе в части администрирования доходов. Однако на практике очень часто встречается ситуация, когда ответственные лица ОТО или не обладают в полной мере информацией о собственные полномочия, или законодательством не предусмотрено достаточно инструментов для возможности фактически реализовать свои права в сфере управления финансами ОТО (рис. 2).

Рис.2. Администрирование налогов и сборов в 50-ти ОТО; количество ОТО

В части администрирования налоговых поступлений бюджетов ОТО все полномочия по контролю за полнотой начисления и уплаты налогов, соблюдения других норм действующего налогового законодательства относятся исключительно органам Государственной фискальной службы Украины. Согласно ст.41.4 НКУ другие государственные органы не имеют права проводить проверки своевременности, достоверности, полноты начисления и уплаты налогов и сборов, в том числе по запросу правоохранительных органов. Итак, фактически исполнительные органы ОТО только получают информацию от органов Казначейства о суммах уплаченных налогов, зачисляемых в бюджет соответствующей ОТО, без возможности провести проверку полноты уплаты налоговых платежей. Даже когда представители местной власти обладают информацией о нарушениях при начислении и уплате налогов, без привлечения органов ГФС местные органы управления не могут привлечь к ответственности нечестных налогоплательщиков. При этом Госаудитслужба может привлечь руководство ОТО к ответственности за недополученные налоги.

По показаниям финансовых специалистов и глав общин, достаточно часто представители ГФС сотрудничают с общинами в неофициальном формате, информация предоставляется по устным обращениям руководства общин. Однако такая практика не имеет системного характера, и сотрудничество касается преимущественно администрирования налога на недвижимое имущество.

Неналоговые поступления

Хотя в части администрирования собственных неналоговых поступлений общины имеют достаточно полномочий, однако в большинстве общин они находятся в пределах 5-7% общего объема доходов. Основной причиной является неумение эффективно распоряжаться имуществом общества и отсутствие в большинстве рассматриваемых общин объектов, интересных для потенциальных инвесторов.

Рис.3. Использование некоторых источников доходов в 50-ти ОТО; количество ОТО

Административные сборы и платежи в большинстве общин составляют основную часть неналоговых поступлений, а лучше они администрируемых в тех ОТО, где созданы ЦНАП.

Поступления от долевого участия в развитии инфраструктуры населенного пункта получали менее половины анализируемых ОТГ. Основной причиной является или отсутствие проектов, позволяющих платить данный сбор, или страх руководства ОТГ «отпугнуть» потенциального инвестора дополнительным платежом (рис. 3).

Возможностью получить средства Государственного фонда регионального развития (ГФРР) воспользовались только 30 общин (6 городских, 15 поселковых и 9 сельских). Одной из основных причин является низкое качество проектов, подавались, и предоставления конкурсной комиссией преимущества проектам, которые имеют большую часть софинансирования. Кроме того, 18 июля Кабмин внес изменения в действующий порядок распределения средств ДФРР и увеличил пороги для проектов - теперь на конкурс могут подаваться проекты, в которых общая сметная стоимость проектов строительства (новое строительство, реконструкция, реставрация, капитальный ремонт) составит не менее 5000 тыс . грн, а для других проектов - более 1000 тыс. грн. Такая ситуация является проблемной для сельских ОТГ, поскольку их финансовая состоятельность ниже от городских и поселковых ОТО, а потребность в дополнительных ресурсах и зависимость от межбюджетных трансфертов выше.

Поступления от размещения средств на депозитах получают только 8 из 50 ОТО. Это общины, которые либо имеют значительные поступления от экологического налога, или высокий уровень собственных доходов.
 
Большинство рассматриваемых общин не сдают в аренду целостные имущественные комплексы и другое имущество, находящееся в коммунальной собственности, а в случае наличия такой практики объем полученных средств является несущественным. Во время объединения имущество территориальных общин, объединившихся передавалось по передаточным актам, однако полная инвентаризация имущества общин фактически не проводилась. Работа по выявлению, постановке на учет бесхозного имущества на территориях ОТО не имеет системного характера даже в тех 18 общин, которые пытаются ее осуществлять. Реестры коммунального имущества, земельных участков, которые могут быть переданы в аренду или проданы на конкурсной основе, как правило, не сформированы и не обнародованы на официальном веб-сайте. Однако работу над созданием таких реестров начинают проводить некоторые общины - например, среди общин-партнеров программы DOBRE реестры свободных земельных участков имеют 14 общин, а коммунального имущества - 12. Все это приводит к тому, что общины не только не умеют распоряжаться своим имуществом, а фактически не знают, что есть в их собственности.
 
Практически во всех ОТО есть действующие коммунальные предприятия (или принято решение о создании таких предприятий), часть прибыли от деятельности которых должна поступать в бюджет общины. В подавляющем большинстве рассматриваемых общин такие предприятия являются убыточными и получают текущие трансферты из бюджета для ведения хозяйственной деятельности. Поскольку коммунальные предприятия полностью подчиняются и подотчетны органам местной власти, руководство общины имеет достаточно полномочий для администрирования этого вида дохода, а следовательно может влиять на рост собственных поступлений в бюджет ОТО за счет определенной части такой прибыли коммунального предприятия. Однако, на практике председателя ОТГ и руководство коммунальных предприятий относятся к ним не как к бизнесу: раздутые штатные расписания, непрозрачность принятия решений, отсутствие контроля за осуществлением финансовых операций, медленное обновление материально-технической базы - это лишь краткий перечень узких мест, выявленных во время нашего мониторинга

Межбюджетные трансферты

Межбюджетные трансферты составляют наибольшую долю доходов в большинстве ОТО. Почти все рассматриваемые ОТО получали базовую дотацию, значительная часть - дополнительную дотацию из государственного бюджета местным бюджетам на осуществление переданных из государственного бюджета расходов по содержанию учреждений образования и здравоохранения.
 
Образовательная и медицинская субвенции 

С 2017 года зарплата педагогов выросла на 50-70%, поэтому у общин возникли проблемы с финансированием работников учебных заведений, для решения которых нужно было искать дополнительные ресурсы. Еще одной проблемой в сфере образования общин является формирование смет на обеспечение потребностей учебных заведений. На практике местные финансовые органы не проводят анализ бюджетных запросов, и расходы бюджетов закладываются в зависимости от доходов, которые можно направить на финансирование образования в обществе. В результате в сметах расходов на образование остаются необоснованно завышенные расходы, размер которых можно было бы снизить, проведя реальный анализ ситуации в образовательных учреждениях по количеству персонала, числится в них, проведение энергоаудита для определения возможностей снижения энергозатрат, наконец целесообразности объединения школ с малой численностью учеников в классах, создание опорной школы.

В 2017 году медицинскую субвенцию направляли в местные бюджеты для оплаты текущих расходов учреждений здравоохранения. Однако, начиная с 2017 года средства медицинской субвенции нельзя направлять на оплату коммунальных услуг и энергоносителей - такие выплаты должны осуществляться за счет местных бюджетов. Нечеткий план проведения медицинской реформы на местном уровне (отсутствие процедур формирования госпитальных округов, передачи районных учреждений в города или ОТО) является дополнительным барьером для общин для того, чтобы перебирать медицинские учреждения с районного уровня под свое управление.

Субвенция на формирование инфраструктуры, субвенция на социально-экономическое развитие

Субвенции на формирование инфраструктуры воспользовались все 50 рассматриваемых общин. Самой большой проблемой для большинства общин была сложная и длительная процедура согласования проектов, которые финансировались из этого источника, а также задержка в распределении субвенции, поэтому в ОТО оставалось мало времени для освоения этих средств. Подавляющее большинство проектов, выполнявшихся, связанные со строительными или ремонтными работами, для которых осенне-зимний период был не самым лучшим, поэтому эффективность выполнения работ могла существенно снизиться.

Субвенции на осуществление мероприятий социально-экономического развития территорий в 2017 году воспользовались менее половины проанализированных общин. Основной причиной является политическое влияние на ее распределение - в соответствии с позицией руководства большинства общин, получают ее общины, имеют лобби народных депутатов и депутатов областных советов.

Выводы и рекомендации

Анализ результатов оценки финансового управления в 50 ОТО-партнерах DOBRE позволил выявить недостатки, присущие большинству объединенных общин. Всем общинам нужна дальнейшая работа по следующим основным направлениям:

• совершенствование плановых и стратегических документов общин, местных программ - хотя большинство общин и имеют разработанные стратегические документы, часто корреляция между целями, которые закладываются в них, и направлениями расходов местного бюджета довольно слабая. Важно стратегическое видение в управлении общиной, отражается в долгосрочных документах и ​​позволяет находить дополнительные источники поступлений в бюджет, оптимизировать расходы и эффективно распоряжаться активами общин.
• проведение работы местной власти для повышения прозрачности и усиление участия населения в управлении обществом - большинство анализируемых ОТО пока не привлекают населения и общественных активистов к процессам принятия решений в обществе. Как показывает анализ, основной причиной является закрытость руководства ОТО из-за страха перед рисками и низкая заинтересованность самой общественности в анализе эффективности управления обществом. Также во всех ОТО публикуется на постоянной основе информация, которая является ценной для населения, в том числе бюджетная. Опрос домохозяйств, проведенный GFK по заказу программы DOBRE, показал, что в общинах-партнерах программы DOBRE выше осведомленность об услугах, за которые отвечают местные органы власти, связанная с высокой уверенностью в том, что руководство ОТО распоряжается активами общества лучше. Рядом с тем, менее 10% населения общин принимали участие в любых видах общественных слушаний или обсуждениях проекта бюджета в течение последних 12 месяцев. Органам власти ОТО стоит усиливать работу над информированием населения о своей деятельности и поиском возможностей для установления максимальных ставок местных налогов. Кроме роста доверия к деятельности власти в ОТО, такая работа может принести и увеличение поступлений в местный бюджет поскольку бизнес охотнее будет платить налоги понимая на какие цели они идут.
• администрирование налоговых и неналоговых поступлений - одной из самых больших проблем ОТО является отсутствие законодательно закрепленных полномочий проводить администрирования налоговых поступлений, а сотрудничество с органами ГФС не урегулирована. Пока на законодательном уровне не предусмотрено взаимодействие общин с ГФС, ОТО могут создавать рабочие группы с представителями ГФС по совместному отработки вопросов полноты поступлений налогов и сборов в бюджет ОТО. Важным направлением является поиск дополнительных источников финансирования и использования всех возможных источников налоговых и неналоговых поступлений;
• оптимизация расходов бюджетов - проблемой ОТО является высокая доля текущих расходов по сравнению с капитальными, в частности на образование и медицину. Руководители ОТО должны продолжить работу по оптимизации расходов - пересмотреть структуру расходов ОТО, провести анализ возможности сокращения текущих расходов, перераспределить бюджет в пользу капитальных затрат и расходов развития, ведь такие расходы могут дать экономию бюджетных средств в будущем
• урегулирования закупочной деятельности - часть ОТО нарушает законодательство о закупочной деятельности, в некоторых - налицо конфликт интересов. Кроме устранения данных недостатков, общинам следует увеличивать количество конкурентных допороговых процедур, приведет по разным оценкам экономию в среднем 10-15% по сравнению с заключением прямых договоров;
• углубление работы по управлению активами общины - проведение инвентаризации земельных ресурсов и коммунального имущества, обновление нормативно-денежной оценки и разработка системы управления имуществом и тому подобное;
• построение системы внутреннего контроля - для обеспечения эффективного надзора за доходами и расходами бюджетов ОТО рекомендуем применять механизмы общественного аудита, который бы проверял рациональное использование бюджетных средств, финансово-хозяйственной деятельности юридических лиц и исполнительных органов местного самоуправления - распорядителей средств. Многие руководители общин уже начали делать шаги в этом направлении - так они хотят быть переизбраны. Кроме того, в тех ОТО, где проходили проверки Госаудитслужбы, предоставлялись рекомендации по созданию внутренних систем контроля, зачастую является основной мотивацией для органов управления обществ.

https://voxukraine.org