Зарплата чиновников местного самоуправления - возможно ли повышение

Специалисты Uteka комментируют постановление КМУ от 24.06.16 г.. № 386

Повышение зарплаты чиновников местного самоуправления с учетом того, что повышены оклады госслужащих - на официальном уровне закрытая тема. За исключением постановления КМУ от 24.06.16 г.. № 386 Про внесення зміни до пункту 1 постанови Кабінету Міністрів України від 9 березня 2006 р. № 268 , где речь идет об оплате труда органов местного самоуправления объединенной территориальной общины, каких-либо официальных разъяснений по зарплате чиновников местного самоуправления, в т.ч. о перспективах ее повышения, нет. В данной консультации мы рассмотрим вопрос, стоит ли ожидать таких изменений и разъяснений от правительства или следует принять такое решение самостоятельно без вмешательства государственных органов.

Законодательные основы самостоятельности местных бюджетов

Основной закон, устанавливающий полномочия органов местного самоуправления - Закон Про місцеве самоврядування в Україні от 21.05.97 г.. № 280/97-ВР (далее - Закон № 280, закон о местном самоуправлении). Не одна, а сразу несколько статей этого закона, о которых мы будем говорить ниже, указывает на возможность самостоятельного (без вмешательства государственных органов) принятия решений по расходованию средств местных бюджетов. Так, ст. 20 Закона № 280 предусмотрено, что государственный контроль за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления может осуществляться только на основании, в пределах полномочий и способом, которые предусмотрены Конституцией и законами Украины, и не должен приводить к вмешательству органов государственной власти или их должностных лиц в осуществление органами местного самоуправления предоставленных им собственных полномочий.
Поэтому дальше поговорим о собственные полномочия органов местного самоуправления и пределы полномочий государственных органов, определенные Конституцией и законами Украины.

Полномочия органов местного самоуправления

На основании положений п. 5 ч. 1 ст. 26 Закона № 280 органы местного самоуправления имеют право на своих пленарных заседаниях по предложению сельского, поселкового, городского головы самостоятельно решать вопрос о структуре исполнительных органов совета, общей численности аппарата совета и его исполнительных органов в соответствии с типовыми штатами, утвержденными КМУ, расходов на их содержание . Наличие аналогичных полномочий конкретизированы для сельского, поселкового, городского головы (поз. 4 ст. 42 Закона № 280) и районных и областных советов (п. 4 части. 1 ст. 43 Закона № 280).
Однако упомянутых в этих нормах типичных штатов не существует, так как постановление КМУ от 03.12.97 г.. № 1349 Про фінансове забезпечення діяльності органів місцевого самоврядування (далее - Постановление № 1349), которым они были утверждены, утратило силу еще 01.01.15 г.. на основании постановления КМУ от 26.11. 14 года № 664.
К тому же еще раньше правительственную норму относительно соблюдения обычных штатов была признана неконституционной согласно решению Конституционного Суда Украины от 22.05.08 г..
№ 10-рп / 2008. Не вдаваясь в анализ в деталях, на каких основаниях, вынесено судебное решение, мы его поддерживаем, ведь принятие Правительством типовых штатов органов местного самоуправления явно противоречит приведенной выше ст.20 Закона № 280.

Итак, начиная с 01.01.15 г.., любой орган местного самоуправления уже без оглядки на центр вправе самостоятельно принять решение о количестве должностей в штатном расписании такой организации, а значит и самостоятельно определить объем расходов на оплату труда работников такого органа. Очевидно, что принятие решения по штатов, подобно тому, как и принятие решений о повышении окладов работников органа местного самоуправления по случаю повышения в мае этого года окладов госслужащих, вполне соответствует приведенным выше полномочиями ст. 26 Закона № 280 относительно общей численности аппарата совета и его исполнительных органов и расходов на их содержание.
О гарантиях местного самоуправления, его органов и должностных лиц идет и в статье 71 Закона № 280, согласно которому территориальные общины, органы и должностные лица местного самоуправления самостоятельно реализуют предоставленные им полномочия. Органы исполнительной власти, их должностные лица не имеют права вмешиваться в законную деятельность органов и должностных лиц местного самоуправления, а также решать вопросы, отнесенные Конституцией Украины, этим и другими законами к полномочиям органов и должностных лиц местного самоуправления, кроме случаев выполнения делегированных им советами полномочий и в других случаях, предусмотренных законом.

Законом № 280 гарантировано также, что:
- Органы местного самоуправления в селах, поселках, городах, районах в городах самостоятельно разрабатывают, утверждают и исполняют соответствующие местные бюджеты в соответствии с Бюджетным кодексом Украины (ст. 61 Закона № 280);
- Сельские, поселковые, городские, районные в городах советы и их исполнительные органы самостоятельно распоряжаются средствами соответствующих местных бюджетов, определяют направления их использования (ст. 64 Закона № 280),
- Местные бюджеты должны быть достаточными для обеспечения выполнения органами местного самоуправления предоставленных им законом полномочий (ст. 66 Закона № 280).
Все вышесказанное касается и объединенных территориальных общин, о которых говорится в ст. 6 Закона № 280. Согласно БК (п. 2 части. Первой ст. 2) бюджеты объединенных территориальных общин определены как бюджеты местного самоуправления. О создании и наименование
соответствующих органов местного самоуправления при таком объединении, говорится в ст. 8 Закона от 05.02.15 г.. № 157-VIII «О добровольном объединении территориальных общин».
Итак, если на сессии сельского, поселкового, городского совета, органа местного самоуправления объединенной территориальной общины будет принято решение о повышении окладов работникам соответствующего органа местного самоуправления в условиях достаточности выделенных на содержание совета средств местного бюджета, такое решение является вполне законным.

Полномочия Кабмина

В предыдущей части консультации мы убедились в том, что орган местного самоуправления имеет достаточно полномочий для самостоятельного определения размера расходов на содержание этого органа, в состав которых входят и расходы на оплату труда. Тогда возникает вопрос, следует при проведении таких расходов руководствоваться нормами, принятыми Кабмином, и могут быть зафиксированы факты нарушений, если местные нормы по оплате труда не совпадут с кабминовскими?
Прежде всего обратимся к Закону о местном самоуправлении. Одной из его норм не предусмотрены полномочия для правительства по принятию решений о расходовании средств местного бюджета по любому назначению. Добавим, что норма п. 5 раздела V Закона о местном самоуправлении, которым было предусмотрено, что условия оплаты труда должностных лиц местного самоуправления определяются Кабинетом Министров Украины, была отменена еще в 2001 году.
Не содержит полномочий Правительства по решению вопросов оплаты труда за счет средств местных бюджетов и Закон от 27.02.14 г.. № 794-VII «О Кабинете Министров Украины» (далее - Закон № 794), в частности, ст. 39 этого закона, где говорится о взаимоотношениях Кабмина с органами местного самоуправления. Среди перечня полномочий правительства, изложенного в ст. 20 Закона № 794 такой их вид, как принятие норм по оплате труда органов местного самоуправления, также не предусмотрен.
Главный тезис в части выполнения Кабмином своих полномочий - это направление своей деятельности во исполнение Конституции и законов Украины, актов Президента Украины, постановлений Верховной Рады Украины, принятых в соответствии с Конституцией и законами Украины (ст. 41 Закона № 794). Учитывая это решение Кабмина, принятые на основании норм част. первой ст. 13 Закона от 24.03.95 г., № 108/95-ВР «Об оплате труда», которая признана не соответствующей Конституции Украины (это зафиксировано в упомянутом нами решении Конституционного Суда от 22.05.08 г.. № 10-рп / 2008 ) нельзя считать вполне легитимными. Напомним, что указанной нормой предусмотрено, что оплата труда работников учреждений и организаций, финансируемых из бюджета, осуществляется на основании актов Кабинета Министров Украины.

Не добавляет государственным органам, в т.ч. Кабмина, полномочий по распоряжению средствами местных бюджетов факт получения тем или иным местным бюджетом трансфертов из государственного бюджета. Если, например, рассматривать такой вид трансфертов, как базовая дотация, то ее размер по ст 98, 99 БК определяется исходя из индекса налогоспособности соответствующего бюджета и никак не связан с уровнем расходов этого бюджета на те или иные цели, исключает требования к их ограничению. Кстати и при расходовании средств таких видов трансфертов как образовательная и медицинская субвенции, определяются на основании финансового норматива бюджетной обеспеченности, законодательством не требуется соблюдения такого норматива при проведении фактических расходов.
Все это вполне закономерно, ведь поступления от получения межбюджетных трансфертов, как и другие поступления и расходы местного бюджета составляют единый баланс соответствующего бюджета (ст. 63 БК), и поэтому его средства должны расходоваться в общем порядке на основании самостоятельно принятых органами местного самоуправления решений

С вышеизложенного следует, что проведение расходов местного бюджета, в т.ч. на оплату труда работников органа местного самоуправления, не нарушит каких-либо обязательных к исполнению норм о необходимости соблюдать решений Правительства по этому вопросу, так как такие нормы отсутствуют. Это исключает вероятность претензий со стороны представителя любого контролирующего органа.
И еще один момент - если полномочия для госорганов для решения вопроса, рассматриваемых законом не установлены, вряд ли есть основания надеяться на принятие решения на государственном уровне по повышению зарплаты в органах местного самоуправления.

Означает ли все это, что нельзя руководствоваться принятыми Кабмином законодательными актами по оплате труда в органах местного самоуправления? Совсем нет. Руководствоваться ими можно, но только как рекомендуемыми. Такой вывод касается и недавно принятого постановления № 386, где определены условия оплаты труда органов самоуправления объединенных территориальных общин. Кстати, в отмененной Постановление № 1349, о которой мы уже упоминали, типичные штаты органов местного самоуправления были изложены как рекомендуемые. Вспомним еще и постановление КМУ от 01.03.14 г. № 65, которая рекомендовала но не обязывала органы местного самоуправления утвердить меры по экономному и рациональному использованию бюджетных средств.

Однако, выполнение некоторых норм, утвержденных Правительством, применить будет проблемным. Так, согласно абзацу второму п. 1 постановления КМУ от 09.03.06 г.. № 268 (далее - постановление № 268) условия оплаты труда должностных лиц местного самоуправления определяются органом местного самоуправления исходя из условий оплаты труда, установленных для государственных служащих соответствующих категорий и схем должностных окладов согласно приложениям 48-54 и 57. Сама идея о подтягивания уровня зарплаты в органах местного самоуправления до уровня зарплаты госслужащих неплохая. Но согласно ст. 14 Закона от 07.06.01 г.. № 2493-III «О службе в органах местного самоуправления» должностных лиц самоуправления можно отнести к категориям с первой по седьмую, тогда как в ст. 6 Закона от 10.12.15 г.. № 889-VIII «О государственной службе» выделены три категории «А», «Б» и «В». Здесь соответствии не найти, и поэтому любые попытки выполнить приведенную выше норму постановления № 268 приведут к поражению.

Такая же проблема и с выполнением нормы относительно приравнивания к госслужащим и в части зарплаты руководителей объединенной территориальной общины - еще раньше мы констатировали, что при таком объединении создается соответствующий орган местного самоуправления, и поэтому приведенные выше положения абзаца второго п. 1 постановления № 268 распространяются и на такие структуры. Итак, невозможно будет выполнить эту норму одновременно с нормой об установлении окладов по приложениями 50 и 51 к постановлению № 268.

Поэтому выход для всех местных управленческих органов один - принимать самостоятельные решения.

Выводы. Органы местного самоуправления, как представители соответствующей территориальной общины, имеют право самостоятельно принимать решения по расходам местных бюджетов, в т.ч. расходов на их содержание, включая расходы на оплату труда, Решение Кабинета Министров могут быть использованы как рекомендации, если их выполнение представляется возможным