• Быстрый поиск надежных решений
    и практической информации
Получите доступ к более 2 миллионов готовых решений, публикаций и обзоров
Оформить
подписку

Магдебурзьке право по-українському: від початків до сучасних реалій

Наша незалежна держава, яка з сивої давнини приєдналася  до статуту про середньовічне міське право,  однією з перших на пострадянському просторі беззастережно підписала Європейську хартію місцевого самоврядування,  просто не може жити і діяти всупереч демократії

Про  глибоке і розлоге коріння європейськості України, окрім багатьох інших фактів, свідчить і такий: саме в нашій столиці, найбільш давній її частині  — стародавньому Подолі — встановлено єдиний на нашому континенті пам’ятник магдебурзькому праву.  Як відомо, це право свій початок  веде з часу складення у ХІІІ столітті в німецькому місті Магдебурзі першого статуту. Йдеться про середньовічне міське право, за яким громади частково звільнялися від управління і суду центральної адміністрації, великих земельних власників та створювали органи місцевого самоврядування.

1356-го магдебурзьке право отримав Львів, 1374-го — Кам’янець-Подільський, 1490-го — столиця Київської Русі. Тою чи тою мірою в середні віки й аж до кінця ХІХ ст. його мали сотні  українських міст та містечок.  Отже, джерела необхідності конституційного закріплення  в Основному Законі нашої держави визнання і гарантій місцевого самоврядування слід шукати  не лише в реаліях відновленої в 1990 році незалежності нашої країни, а  й у  глибокому історичному корінні європейської української нації, яка завше прагнула до демократичних правових засад розвитку.

 

 

 У Києві Магдебурзькому праву навіть пам&;ятник спорудили. Фото Володимира ЗАЇКИ

Гадаємо, краще зрозуміти сутність місцевої демократії нам допоможе вислів відомого американського вченого-конституаліста Клінтона Росистора: «Немає щастя без свободи, свободи без самоврядування, самоврядування — без конституційності, конституційності  — без моралі, й жодного з цих великих благ — без сталості і ладу».

Саме для сприяння забезпеченню сталості і ладу у вітчизняних громадах у червні 1992 року   було створено Всеукраїнську асоціацію місцевого самоврядування — Асоціацію  міст України. Ця дата, а також  законодавчі засади і  безпосередня нинішня практика місцевого самоврядування стали темою розмови за «круглим столом», в якому взяли участь Мирослав ПІТЦИК,  віце-президент Асоціації міст України з виконавчої роботи;  Віктор КРАВЧЕНКО, директор Центру правової допомоги містам, доктор юридичних наук; Олена ТОМНЮК, директор департаменту міжнародної співпраці, та Маргарита ЮРЧЕНКО, директор департаменту управління знаннями та зв’язків з громадськістю.

 Комусь — вугілля,  а нам — закон!

 — Зроблений вище історичний екскурс мав на меті нагадати, що записані в Європейській хартії місцевого самоврядування право та реальна спроможність вітчизняних громад у межах закону здійснювати й управляти істотною часткою державних справ, які належать до їхньої компетентності, в інтересах місцевого населення, не нові і абсолютно природні для нашої країни. Вочевидь, щоб надати цьому процесові  законодавчих рамок, і було створено  Асоціацію міст України?

 

                                  
Мирослав  ПІТЦИК:

 

І, мабуть, у цьому виявилася наша оригінальна ментальність: ми гуртуємося не з суто прагматичних речей, а здебільшого довкола якоїсь ідеї чи тоді, коли всім стає сутужно. Приміром, у Нідерландах схожу на нашу асоціацію голландських міст понад 100 років тому започаткували… для оптової закупівлі вугілля в порту: представники тамтешніх муніципалітетів порахували, що придбане оптом паливо для комунальної власності обійдеться на третину дешевше.

Коли писали перший закон ще 1990 року про місцеві ради, який і став правовим під∂рунтям відновлення діяльності місцевого самоврядування в Україні, у складі вітчизняного парламенту налічувалося 32 міські голови. Працюючи над законопроектом, вони зрозуміли стару народну істину: гуртом і батька добре бити.  Тож, за словами Валерія Пустовойтенка, першого президента АМУ (1992—1993 рр.), спільно  дійшли думки об’єднатися в організацію для лобіювання інтересів і прав місцевого самоврядування.

 

 

Львів завжди мав власну думку і гонор. Фото з сайту kinomusyk.wk

Перше організаційне засідання  асоціації відбулося 26 червня 1992-го. Вона об’єднала  очільників  35-ти міських громад. За  два десятиліття, що минули, до наших лав вступило вже 555 міст, а це, врахуйте, понад 80% міського населення країни.

Нині до структури АМУ входять центральний офіс у Києві та 25 регіональних відділень у кожній області та Автономній Республіці Крим. При асоціації діють Спілка секретарів місцевих рад та 10 фахових секцій: з питань ЖКГ, земельних ресурсів, освіти, охорони здоров’я, соціального захисту тощо.

 — Назвіть, будь ласка, мету діяльності та визначальні завдання вашої корпоративної спільноти.

Мирослав ПІТЦИК: Найголовніше — сприяння розвиткові місцевого самоврядування в нашій країні у суворій відповідності з Європейською хартією місцевого самоврядування; представлення інтересів та захист прав громад; удосконалення законодавчої бази місцевої демократії.

З-поміж завдань на чільному місці сприяння соціально-економічному розвитку  територіальних громад, робота з підвищення кваліфікації і професійного рівня лідерів та службовців місцевого самоврядування, надання своїм членам інформаційних послуг, консультацій, методичної і практичної допомоги.

 

                                   
Маргарита ЮРЧЕНКО:

 

Зазначу також, що реалізуючи з 1999 року програму «Кращі практики місцевого самоврядування», наша асоціація збирає  та поширює успішний досвід господарювання на місцях — ті золоті зерна, які вже дали і ще принесуть свої плоди.

Тобто ми сприяємо розвитку демократичних засад та зміцнюємо інститут місцевого самоврядування через удосконалення  власне системи управління на місцевому рівні, а саме орієнтуємо її на «споживача послуг» — члена територіальної громади, а також зосереджуємо увагу органів місцевої влади на відповідальності за рішення, які приймаються, і послуги, що надаються.

 Дорога ціна маленької коми

 — Хоч би хто там що казав про нашу Конституцію 1996 року, та, впевнена, значення її для місцевого самоврядування величезне. Адже саме вона поставила крапку в історії знищення  запровадженої більшовиками так званої «радянської влади»  і повернула країну на шлях європейських принципів місцевої демократії. Який внесок у цю справу внесли вітчизняні муніципали ?

Мирослав ПІТЦИК: Ми вклали в Основний Закон майже все, що можна було вкласти. Окрім одного: недосконало виписали фінансові зобов’язання держави перед місцевим самоврядуванням  за виконання ним делегованих центральною владою повноважень.

Щоправда, варто згадати ще прикру помилку, яка, на мою думку, вкралася в конституційний текст  через помилку друкарки та недогляд літературного редактора. Оскільки кома виявилася не на своєму місці, вже майже 16 років  добровільно об’єднуватися в нас можуть лише сільські громади, а іншим  територіальним утворенням це робити  не дозволяється. Та фактично цей редакторський недогляд і до сьогодні істотно гальмує розвиток  наших територій.

Закон про місцеве самоврядування  фактично повторив ці помилки —  і щодо неможливості об’єднання, і щодо неналежного фінансування. От і виходить, що органи місцевого самоврядування виконують дві третини повноважень, хоча фінансується лише третина потреби. А в управлінні існують дивовижні покручі — «матрьошки», коли, приміром, на території міської ради функціонують  ще одна міська, дві сільських і селищна…

 

                                    
Віктор  КРАВЧЕНКО:

 

Справді, в перше десятиріччя діяльності нашої асоціації  найгострішою була проблема формування належної правової бази місцевого самоврядування. І наші експерти взяли найактивнішу участь у цій роботі. Це  вже згаданий Мирославом Васильовичем розділ ХІ Конституції України і закон 1997 року,  два дуже важливі законодавчі акти, ухвалені 2001 року — «Про службу в органах місцевого самоврядування» та «Про органи самоорганізації населення».

Мирослав ПІТЦИК: Віддамо належне також першому Бюджетному кодексу (2001 р.), над розробкою якого самовіддано працювали кращі фінансові мізки нашої асоціації. Він уперше розписав і окреслив  фінансові відносини держави з 900-ма суб’єктами не волюнтаристськими методами «старший — меншому»,  а шляхом застосування відповідної формули. І хоч потім рахували не зовсім так, як ми наполягали (за нормативами і стандартами), а від досягнутого за три останні роки,  все-таки на той час це було значне досягнення для територіальних громад.

До речі, хотів би добрим словом згадати і нині чинний Декрет 1992 року «Про місцеві податки і збори». Я був на той час радником  тодішнього Прем’єр-міністра, відповідав за регіональну політику, і нам з колегами по Асоціації вдалося переконати керівництво держави, що закріплення за місцевими радами 14-ти податків і зборів (10% загальної суми надходжень)  — то відчутний «доважок» місцевого бюджету, який слугуватиме розвиткові громад.  На жаль, нині від цієї статті залишився «заячий скік» — лише чотири види зборів (менш ніж 1% бюджетних асигнувань).

Для порівняння скажу, що в Данії частка місцевих податків і зборів становить майже 70%, у  Польщі — 20, а середньоєвропейський показник — чверть від усіх бюджетних надходжень.

 — А в чому полягає особливість законодавчої роботи АМУ в друге десятиріччя її функціонування?

Віктор КРАВЧЕНКО: Це   період активної адаптації вітчизняного законодавства до європейських принципів та стандартів організації і функціонування місцевої влади. Справді, ухвалення Конституції, базового закону,  інших законодавчих актів створило надійний правовий фундамент місцевої демократії на наших теренах.

Водночас архаїчна дуалістична система територіальної організації влади, незавершеність процесів формування фінансово-матеріальної основи та відсутність реального суб’єкта місцевого самоврядування зумовили АМУ активізувати свою законопроектну діяльність. Наші експерти розробили за цей час майже 50 законопроектів та проектів урядових постанов, передусім з проблем формування дієздатних територіальних громад, статусу комунальної власності, формування місцевих бюджетів, місцевих виборів, захисту прав та законних інтересів громад тощо.

Ми відкривали Європу,  а вона — нас

 — Асоціація міст України в прямому і переносному значенні слова прорубала шлях для українських муніципалів на Захід. Коли це розпочалося і що корисного принесло?

Мирослав ПІТЦИК: У 2002 році АМУ було прийнято до поважної континентальної інституції — Ради європейських муніципалітетів і регіонів. Пригадую, що це сталося не водночас: багато хто з європейських муніципалів тоді був проти нашої присутності, гадаючи, що реального місцевого самоврядування в нас немає.

Та все-таки ми вибороли  право своєї участі в РЄМР і виявилося, що вікно відкривається на обидва боки: вчорашні опоненти, побувавши в Києві на засіданні, були щиро вражені. Зокрема і пам’ятником магдебурзькому праву, про яке, виявляється,  на старому континенті трохи забули. А в нас пам’ятають і вшановують пам’ятниками. Показали ми колегам і Чорнобиль, аби зрозуміли, який тісний насправді наш континент і як помилка одних  може загрожувати всім.

Нині ми в цій раді — рівноправні партнери, навіть у її складі голосували за єдину конституцію для ЄС.  Через спільний сайт  партнерства (твінінг) будь-яке українське місто може налагодити дружні контакти з колегами, навіть не володіючи англійською (є обов’язковий український варіант).

 

                                  
Олена  ТОМНЮК:

 

А про практичний бік міжнародної співпраці АМУ говорять наші спільні з європейськими колегами проекти.  З-поміж останніх на часі назву «Місцеве самоврядування в Україні: підвищення кваліфікації кадрів та прикладні дослідження», який протягом трьох років впроваджувався АМУ та асоціацією органів місцевого самоврядування Норвегії за фінансової підтримки МЗС цієї країни.

Метою проекту стало поліпшення якості послуг, що надаються громадянам, та навчання посадовців місцевого самоврядування приймати обгрунтовані управлінські рішення й відповідати за їх виконання.

Ще один  проект ми реалізуємо  спільно з Агентством США з міжнародного розвитку, його назва «Ініціатива захисту прав та представлення інтересів місцевого самоврядування в Україні» (ДІАЛОГ). Про його масштаби говорить такий факт: на місцевому рівні ДІАЛОГ співпрацює з 600 громадами, на регіональному — з облрадами та облдержадміністраціями, на національному — з Верховною Радою та урядом, передусім Мінрегіонбудом та Мінфіном.

ДІАЛОГ  розроблятиме та лобіюватиме ухвалення законодавства, орієнтованого на галузеві реформи та децентралізацію, створюватиме та запроваджуватиме інструменти політичного діалогу між органами місцевого самоврядування та державними структурами.

Ще одне його завдання: правозахисні функції щодо службовців місцевого самоврядування, відстеження та оприлюднення випадків їх неправомірного переслідування.

Маргарита ЮРЧЕНКО: Ще один важливий  напрям  проекту ДІАЛОГ —розширення  комутативної  діяльності Асоціації  та співпраці зі ЗМІ.

Завважу, що активна співпраця АМУ з міжнародними організаціями та партнерами дає нам змогу здійснювати потужну інформаційно-просвітницьку діяльність, поширювати серед українських громад найкращий світовий та європейський досвід управління і розвитку. З 2004 року ми щомісяця видаємо бюлетень «Вісник Асоціації міст України», маємо офіційний сайт, два роки тому розпочали реалізовувати телевізійний проект «зМІСТОвна Україна».

Асоціація в законі

 — Нещодавно в Комітеті Верховної ради з питань державного будівництва та місцевого самоврядування відбулися слухання  з питання реалізації Закону «Про асоціації органів місцевого самоврядування». То чи працює він сьогодні належною мірою?

Віктор КРАВЧЕНКО: Чесно кажучи,  розпочинаючи з 2000 року в нас  простежується певна тенденція відмови від децентралізації в низці сфер публічного управління, а розроблені  закони значною мірою залишаються нереалізованими. Чого варті лише запровадження обов’язкового переведення обслуговування місцевих бюджетів на Державне казначейство, централізація в сферах будівництва та  регулювання земельних відносин, надмірна зарегульованість нормотворчої діяльності органів місцевого самоврядування тощо.

З огляду на це асоціація намагається не допустити звуження компетенції місцевого самоврядування, всіляко добивається відхилення таких законопроектів, прийняття яких може завдати шкоди правам та інтересам територіальних громад.

Мирослав ПІТЦИК: Саме за нашою ініціативою в 2009-му був прийнятий Закон «Про асоціації органів місцевого самоврядування», який і передбачив організаційно-правовий механізм впливу органів місцевого самоврядування на розвиток його правової основи. Він передбачає необхідність проведення консультацій органів державної влади з асоціаціями як на етапі розробки, так і під час проходження законопроектів у парламенті.

 — І справді щось змінилося?

Мирослав ПІТЦИК: Зазначу, що  вже перший досвід виконання положень цього закону дав позитивний результат. Наші консультації з Комітетом Верховної Ради з питань державного будівництва та місцевого самоврядування, деякими іншими парламентськими комітетами, Мінрегіонбудом та Мінфіном стали повсякденною практикою.

Якщо вдатися до статистики, то за два роки дії закону  про асоціації  ми опрацювали  близько 150 проектів законодавчих актів, що стосуються місцевого самоврядування. Погодили без зауважень 61%, до 29%  дали свої висновки  та рекомендації, 10% не погодили. Звісно, це величезний обсяг роботи.

Віктор КРАВЧЕНКО: Щоправда, є ще центральні органи виконавчої влади, які ігнорують вимоги закону (і про це  відкрито говорили учасники згаданих вами комітетських слухань 25 травня ц. р.), практикують кулуарну розробку законопроектів, що призводить до законодавчого обмеження прав місцевого самоврядування.

З-поміж  таких згадаємо Закон «Про вибори депутатів Верховної Ради АРК, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів»,  який розроблявся таємно від муніципальної громадськості, без будь-яких консультацій. Значне занепокоєння викликають  законопроекти, розроблені і внесені до парламенту за подібною схемою, як-от «Про службу  в органах місцевого самоврядування», «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» (щодо пропозицій спеціально уповноваженого органу) тощо.

Мирослав ПІТЦИК: Завважу, що до наших старих проблем (щодо неповного фінансування делегованих помножень) додаються нові. У органів  місцевого самоврядування забирають функції, які давали істотні надходження до  їхніх бюджетів: послуги БТІ, розпорядження землею в межах населених пунктів.  Лобісти будівельного комплексу в парламенті  позбавляють міськради впливу на будівництво, зокрема щодо вимог забезпечити новоселів належною інфраструктурою.

 Без належних консультацій та обгрунтування вносяться зміни в політику тарифів на ЖКГ, правила утилізування, прибирання сміття, якими  також ущемлюються місцеві ради. Навряд чи все це додає європейського іміджу  вітчизняній місцевій демократії. Тож ми, як  представники інтересів понад 80%  міського населення держави, не налаштовані миритися з таким наступом на громадянські права.

Про щуку і карася

 — Не заради компліменту, а відверто скажу, що засідання АМУ, які зазвичай проходять відкрито, з широким залученням представників територіальних громад,  владних структур, а також ЗМІ, зокрема і нашого  державного видання,  завжди проходять у гострих дискусіях, рішення ухвалюють колегіально, виконання їх ретельно контролюється і оприлюднюється.Гадаю, це також ознака європейськості вітчизняного самоврядування.

Мирослав ПІТЦИК: Дякуємо на доброму слові. Зазначу, що певні зміни в чинному законодавстві, зокрема і ухвалення  згаданого вище закону про асоціації органів місцевого самоврядування,  призвели до інституційних змін і в самій асоціації.

Оскільки ми стали партнерами для органів виконавчої влади, то запровадили в своїй структурі Аналітичний центр і Центр правової допомоги містам. Перший  здійснює грунтовний галузевий аналіз, виявляючи потреби в розробці того чи того закону. Другий бере безпосередню участь у законодавчому процесі, про що ми вже згадували. До речі, АМУ створила мережу юристів українських міст,  об’єднавши майже 300 фахівців, які в електронному режимі працюють над проектами.  Ще один центр займається проблемами розвитку та міжнародного співробітництва.

Члени АМУ входять до складу Ради регіонів при Президентові України, Консультативно-дорадчої ради з питань місцевого самоврядування при Голові Верховної Ради, діє інститут Постійного представника асоціації в парламенті та уряді.

 — Насамкінець, привітавши  вас і  весь вітчизняний  муніципальний актив з 20-річчям Асоціації міст України, яке припадає на 26 червня, хотілося б почути відповідь ще на таке запитання: що таке День діалогу місцевого самоврядування з центральною владою, який ви щороку проводите в рамках Українського муніципального форуму?

Мирослав ПІТЦИК: Це майданчик, на якому, образно кажучи,  «очі в очі» ми, як одна з конституційних форм управління, можемо поставити представникам державної законодавчої і виконавчої влади будь-яке гостре запитання і обов’язково (усно або  трохи згодом письмово) отримати відповідь.

Бо наша асоціація — це та «щука», яку муніципальна спільнота найняла з конкретною метою — щоб державний «карась» не дрімав. Іншими словами, сьогоднішня Україна, яка з сивої давнини мала магдебурзьке право,  однією з перших на пострадянському просторі беззастережно підписала Європейську хартію місцевого самоврядування,  просто не  може жити і діяти всупереч демократії.

ДОВІДКА «УК»

Асоціація міст України створена в 1992 році за ініціативи міських голів 35 українських міст. Має статус Всеукраїнської асоціації органів місцевого самоврядування, об’єднує та представляє інтереси 555 територіальних громад, в яких проживає понад 80 відсотків міського населення України. Діючи від імені територіальних громад, сприяє становленню в Україні ефективної системи місцевого самоврядування через законопроектну та інформаційно-просвітницьку діяльність. Активно співпрацюючи з міжнародними організаціями та партнерами, сприяючи інформаційному обміну між своїми членами, поширює серед українських громад найкращий досвід управління та розвитку. В її структурі  25 регіональних відділень. При АМУ діють 10 фахових секцій та спілок

Джерело: 

 

http://ukurier.gov.ua/uk/articles/mag...

Комментарии к материалу